扶贫“措施到户精准”的挑战与应对

    其二,致贫原因和贫困状况与帮扶措施之间的衔接不够。从各地帮扶措施的设计来看,一般有两种类型:一类是普适性的政策措施,对贫困人口具有普惠性,采用覆盖所有贫困户的实施方式;一类是针对不同贫困户的致贫原因和贫困状况实施差异性措施。尽管很多地方在政策文本上基本都会对帮扶措施作出类型化区分,但是在实际操作层面往往考虑到政策实施成本、风险和绩效,因户因人施策的执行力度和效果会大打折扣。对于因病因学因灾致贫的贫困户来说,采取相应的医疗、教育和救灾或社保帮扶措施,实施起来较为简便,效果也较好。不过,对于缺技术、缺劳力、缺生产资料、自身发展动力不足等的贫困户而言,很多地方就没有采取有针对性、个别化的帮扶方案和措施,而是实行统一的产业脱贫项目、乡村旅游项目等。
    其三,贫困户的脱贫需求表达不畅,参与帮扶措施制定过程不足。尽管在精准扶贫精准脱贫的导向下帮扶措施的到户情况有所改观,但是在帮扶措施的制定过程中贫困户的需求表达和公共参与却不够充分,帮扶措施基本上都是在基层政府的主导下自上而下制定和实施的,即使在村庄层面,贫困户的实际需求也没有得到有效重视,基本上处于被动接受的状态,其有限度的参与往往也是在村干部动员下的非自主性参与。这一方面对帮扶措施的针对性、实效性构成不利影响,另一方面也不利于调动贫困人口的主体性和自主性,激发贫困人口的内生动力。
    提高精准度之策
    作为“六个精准”之一,“措施到户精准”的政策意涵在于,鉴于贫困人口致贫因素的多样性、复杂性和动态性,针对贫困人口的扶持政策和措施也应保持差别化、类型化和变动性,因村因户因人施策,即根据不同农户的致贫原因,采取不同的扶贫措施,根据农户不同的贫困程度和深度,实行不同的扶持策略。在精准扶贫精准脱贫战略和政策体系下,亟须进行政策调整和创新,更加重视和发掘贫困农民的主体地位,将其作为扶贫脱贫政策形成、执行、评估和反馈的关键环节和核心变量。
    首先,帮扶措施应兼顾共性与个性并保持一定的政策张力。贫困户的致贫原因是多样、复杂的,帮扶措施自然也应注重综合性、系统性,兼顾惠及所有贫困户的共性措施与瞄准部分贫困户的个性措施,保持脱贫政策和帮扶措施一定程度的灵活性。在操作层面,应根据贫困发生率、贫困人口数量、分布和致贫原因等状况提升帮扶措施的精准度。对于贫困发生率较低、贫困人口零散分布、自然地理条件较好的地区,应切实实施扶贫措施到户,一村一策、一户一策制定帮扶措施。对于贫困状况严重、贫困人口集中连片分布、自然地理条件恶劣的地区,应在找准贫困户致贫的个性和共性原因基础上,集中力量实施片区脱贫,着力建立脱贫产业的支撑体系,改善阻碍区域发展的生产生活条件。
    其次,提升贫困户的致贫原因和脱贫需求与帮扶措施之间的衔接程度。注重需求导向,实现贫困户需求与政策供给之间的有机衔接和良性平衡,是衡量措施到户精准度的关键指标。在措施到户实施中,能够清晰地意识到贫困户的现实困难和实际需求时,帮扶措施的实施进展往往比较顺利,而且也会达成预期目标。而当帮扶措施未能积极回应贫困户的实际需求,缺乏贫困户的广泛参与和主动支持时,政策推进往往举步维艰,甚至对更大范围的政策落实产生负面的扩散效应。因此,在帮扶措施的实施中,应进一步强化基层政府和村庄组织的主体责任,切实开展深入、细致的进村入户调查研究,加大政策措施的执行力度,提升贫困户的致贫原因和脱贫需求与帮扶措施之间的衔接程度。
    最后,健全贫困户的需求表达机制和公共参与机制。对于贫困户来说,能否以及在多大程度上参与到帮扶措施的制定和实施过程中,其致贫因素和脱贫需求是否被有效吸纳到帮扶方案和措施中,是脱贫攻坚工作绩效高低的重要衡量指标。在措施到户精准实施中,应依托现有的村庄自治组织并进一步畅通村民尤其是贫困户的利益表达渠道和公共参与平台,提升贫困户的需求表达能力和公共参与能力。同时,可以考虑引导志愿者、社会工作等社会组织参与到贫困村的脱贫治理中,利用这些组织的专业优势,创新脱贫工作理念和方法,应对贫困人口的权利和能力不足等困境。
    (本文系国家社科基金项目“公共治理视角下的扶贫资源配置与优化研究”(16BZZ069)阶段性成果)
    (作者单位:华中师范大学中国农村研究院;湖北工业大学经济与管理学院)

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