新型城镇化视野中的PPP空间治理

    PPP的城乡差异主要是在城乡基础设施和公共服务方面，PPP项目、涉及领域和特征等方面的差异。城乡PPP项目的差异主要是数量和投资额差距悬殊。从财政部PPP项目库可以看出，目前的PPP项目集中于城镇基础设施和公共服务领域，乡村PPP项目较少，存在“PPP只进城不下乡”的现象。城乡PPP涉及的领域差异指的是乡村PPP侧重于与“三农”密切相关的农村供水、污水和垃圾处理、田园综合体、休闲农业和乡村旅游等领域，城市则有很多轨道交通、海绵城市、综合管廊、大型市政工程等领域的PPP项目。城乡PPP的特征差异体现在，相比城市，乡村PPP一般具有规模小、分布散、收益低、当地财力弱、社会资本参与积极性不高等特征，需要政府通过打包、增信、政策鼓励等多种手段予以扶持。
    构建PPP空间治理机制
    忽视PPP区域差异会导致国家在制定和执行PPP政策时缺乏政策弹性，抑制地方政府的主动性和创新性。PPP的空间差异格局受到宏观环境、地方禀赋、发展基础、城镇化需求、官员能力等诸多因素的综合影响，有着复杂多变和多尺度的演化过程和阶段格局，需要开展多学科、多角度、立体化的研究，构建PPP空间治理机制。
    PPP是一种创新治理模式，但PPP本身也需要治理。空间同样可以是对象，也可以是工具，空间具有异质性和关联性特征，对PPP有着重要影响。PPP的空间治理是对象和手段的统一。PPP的空间治理不同于地理学的空间治理。PPP的空间治理是从PPP的空间属性出发，立足发展不平衡不充分的现状制约，在识别和分析PPP项目的时空演化、分布格局和政策变迁的基础上，借鉴地理学“主体—过程—格局—机理—响应”的研究范式，探索构建PPP“主体—动因—过程—格局—调控”的空间治理框架。PPP空间治理是在正视和分析PPP空间差异的基础上，通过治理模式和空间政策进行调控，从而对PPP空间格局进行优化，缩小空间差异，促进区域协调发展。
    PPP“主体—动因—过程—格局—调控”的空间治理框架包括：（1）明确PPP的参与主体包括政府、国有企业、民营企业和外资企业等，以及不同阶段主体资格、权责、地位的差异特征、演化过程和动态博弈；（2）不同区域不同阶段PPP驱动因素的演变过程及测度；（3）PPP的发展阶段、特征及影响因素的识别；（4）PPP项目的空间分布格局及影响因素分析；（5）基于全生命期的PPP的空间调控与优化机制构建，尤其是判断城市是否适合采用PPP模式的城市PPP适宜性评价和衡量地方政府PPP模式管控水平的治理能力评价。
    从20世纪80年代至今，新公共管理运动引领的治理改革浪潮方兴未艾， PPP模式是新公共管理影响下的一种创新模式。结合我国新时代新型城镇化的需求，PPP在中国具有更丰富的内涵和更美好的前景。PPP在实践中暴露的一系列问题，可以通过构建和优化治理机制予以解决。PPP的空间治理在理论上丰富了PPP治理体系，实践中有助于改善基础设施和公共服务的区域发展不平衡不充分状况，具有重要的现实意义。
    （本文系国家自然科学基金重点项目“新型城镇化进程中的项目治理研究”（71734001）阶段性成果）
    （作者单位：北京大学经济学院）

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