政府与社会资本合作创新绿色发展

    近几年,国家层面围绕绿色PPP落地出台了系列政策文件,生态文明建设持续推进的政策暖风向绿色PPP项目频伸橄榄枝。截至2017年10月底,财政部入库PPP项目约6806项,属生态建设和环境保护行业的绿色项目约485项,约占入库项目的7.13%,污水处理、垃圾处理、生态治理方面的绿色项目成为环境保护领域PPP模式推广的重点。
    绿色PPP项目涉及公共交通、供排水、水利建设、生态治理、环境保护等多个领域,具有公益性强、投资规模大、现金流不稳定、涉及介质广、技术依赖性强等特点。吸引社会资本参与绿色PPP项目,首先是绿色发展的迫切要求,其次是绿色技术创新及应用的重要推手,再次是环保社会化的重要途径。吸引社会资本实质参与绿色PPP项目,可有效提升生态治理工程的公众参与度,消除环境保护与企业经济利益的对立,增强社会资本方的主人翁意识,降低环境保护和生态治理的动员成本,提升环境保护和生态治理效果,绿色PPP的投资额和覆盖面将持续扩大。
    存量项目和增量项目均可入围绿色PPP,投资回报方式分为使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费。市场化程度高、现金流稳定的经营性项目,可采用使用者付费,如绿色交通、绿色建筑、清洁能源。市场化程度较低、有一定现金流的准经营性项目,采用可行性缺口补贴,如污水处理、垃圾处理、水库发电。没有稳定现金流、风险大的纯公益性项目,可采用政府付费,如河道治理、土壤修复、市政道路修建、公园建设。
    不同类型的绿色PPP项目采用不同的运营方式。BOT模式适用于投资额大、运营期长、可运营收费且最终需要政府控制(如绿色交通)的项目,经营性、准经营性项目均可采用,拥有专利、建设工程技术专有性高的项目可由项目公司自建,技术复杂度不高的资产可委托他方代建。BOO模式适用于市场化程度高、投资收益大、不需政府控制的项目,政府赋予社会资本特许经营权,社会资本承担建设和经营职能,项目不需要移交,经营性项目、部分准经营性项目(如污水处理、垃圾处理)可采用BOO模式。BTO模式适用于政府拥有运营期控制权、社会资本方拥有收费权的新建项目,部分经营性、准经营性项目可采用BTO模式,如农村饮水安全、污水处理。TOT或ROT模式适用于资产专有性不强的存量项目,如市政道路、公园建设、水库发电,通过改扩建或直接移交盘活基础设施存量资产、实现生态治理和环境保护目标。公益性项目可采用政府购买服务、BLT、BOT模式,运营阶段的收益来源于政府支付的工程可用性服务费支出和运营养护费。
    绿色PPP是政策和技术双向驱动项目,须持续加大科技投入、增强项目技术开发与创新能力,才能确保绿色PPP项目达成污染防治和生态保护的预期目标。一要构建绿色PPP项目技术风险管理机制。二要建立绿色PPP项目技术监管机制。三要建立绿色PPP项目清单。
    绿色金融强调支持项目的环保、清洁、低碳、可持续发展特质,绿色PPP的历史使命是推动绿色化和传统产业转型升级,二者重点推广领域一致,可以构建绿色金融体系给予绿色PPP项目资金支持。一是将绿色PPP模式引入绿色产业链,与高收益项目“打包捆绑”运营。二是建立健全绿色银行,加快PPP绿色信贷发展。三是发行绿色债券,打通绿色PPP项目低成本融资渠道。四是发展绿色股票指数。
    (作者单位:湖南财政经济学院)