对口支援：脱贫攻坚战的决胜利器

    近日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》正式对外发布，要求清醒把握打赢脱贫攻坚战的困难和挑战，一鼓作气、尽锐出战、精准施策，以更有力的行动、更扎实的工作，集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚。在这方面，以东西部扶贫协作为代表的对口支援政策体系功不可没，值得认真梳理和研究。
    拓展空间的大布局
    实践表明，处理好中央与地方的关系、地方与地方的关系，“对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”。幅员辽阔、战略纵深巨大，既使得中国在面对危机时可以有充分的缓冲空间以及产业分工、布局的梯度与秩序，也为我们设定了通过不断发展逐步缩小地区差距，进而实现全体人民共同富裕的责任和使命。对口支援则是体现这一中国特色的政策设计。
    第一，对口支援政策体系汲取了中国古代国家治理的经验教训。
    古代王朝多以移民、屯田、建制为主要手段开发边疆。清朝中期以降，江南一带开始出现大量的农业兼业化甚至非农化趋势。朝廷在鼓励当地纺织业发展的同时，也有意识地安排具有经济作物和农特产品种植、经营经验的地方官员交流到边疆地区，在更大范围推广经验和技术，以期改善边疆地区的经济状况。这些举措在一定程度上促进了人员、物资、信息和资金的流动，也为西部开发和东西部之间的交流协作作出了贡献。
    第二，对口支援政策体系发挥了社会主义制度下内生发展的优势。
    新中国成立后，在中华民族多元一体、民族团结共同繁荣进步的共同体意识和社会主义集中力量办大事的制度优势影响下，党领导人民探索出一条符合中国国情的区域协调发展、协同发展、共同发展的道路，构建了一套卓有成效的对口支援政策体系。以“三线”建设为标志，沿海与内陆、东部与西部、发达地区与欠发达地区建立起更为密切的合作关系。上海的一批重纺、机械工业企业相继迁往云南，数万知青奔赴云南，为当地经济社会发展作出了积极贡献。
    第三，对口支援政策体系促进了市场经济条件下国内统一市场的生成。
    改革开放以来，打破地区壁垒、建立全国统一市场的呼声不断增强。这为进一步提升对口支援能级、深化区域合作内涵创造了契机。1996年，中央扶贫开发工作会议明确要求北京、上海、广东等9个东部沿海省市对口帮扶内蒙古、云南、广西等10个贫困省区，由此开始了有组织、有计划、大规模的对口支援和东西部扶贫协作。正如习近平总书记所评价的，这是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。
    支持开展“飞地经济”
    完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。对口支援政策体系的实质，正是在中国特色社会主义制度下，通过制度化方式建立的一种常规、稳定、可持续的地方政府间关系。
    对口支援政策体系的建立彰显中央权威。对口支援关系的共同特点在于，对口省份大多数并非地理空间上毗邻，这与区域经济一体化政策有明显差异。推动这些地方政府建立超越空间地理约束的“对口”固定关系，其深层决定力量和初始推动力量必然是强大的中央权威及其坚定政治意志和历史自觉。
    对口支援政策体系下的“结对子”并非简单的“拉郎配”，而是在充分尊重和照顾地方之间的历史渊源与互补性基础上的一种制度安排。由此建立的人、财、物等流动，在商业、科技、教育等方面的项目安排，以及在财政资金上的直接转移支付，实质上是地方政府之间的互助合作，有助于实现发展的空间公平和区域资源要素的均等化。
    对口支援政策体系的维系需要优势互补。2017年，国家发改委等部门颁布的指导意见明确提出，支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作。所谓“飞地经济”，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
    对口支援政策体系中，地方政府之间的合作必然要基于一定的优势互补性，使得资本、技术撬动资源和劳动，资源、劳动吸附资本和技术，进而实现互利共赢。作为支援方的发达地区实现产业的转移、转型与升级，作为受援方的欠发达地区实现就业增长、收入增加和资本积累，逐步实现“输血”向“造血”、“对口援助”到“对口合作”的自然演进。
    共同富裕的必然要求
    当前，脱贫攻坚到了决战决胜阶段。全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。很多贫困地区同时是边疆地区、少数民族地区，多重维度相交织决定了脱贫攻坚的艰巨性和复杂性。民族学有一个说法叫“直过民族”，指的是新中国成立后直接从原始部落的前现代社会过渡到社会主义社会的民族。当前，“直过民族”所在地区是脱贫攻坚的重点、难点地带。
    一是基础设施薄弱。受地理、气候等因素限制，“直过民族”聚居区交通、水利、通信等设施应对灾害能力弱，养护难度较大。二是产业发展滞后。受地理环境制约，群众依然延续传统种养方式，产业规模小、农产品竞争力差，加之交通不便，外部企业进驻和开发的意愿较低，带动效应难以实现。三是文化素质和教育程度低。这导致思想观念落后、科技知识缺乏，在科学技术推广应用上长期处于被动局面。
    此外，我们当下所讲的脱贫还只是一个低门槛，从摆脱贫困到实现富裕还需经历一个过程。在市场化、信息化、全球化的今天，如何改变那种隔绝于外部世界、自成一体的、在熟人社会结构中封闭运转了千百年的思维观念和生活方式？如何改变那种“贸易不出境”和“邑人在厂地者鲜”的状态，真正激活当地人民脱贫致富的内生动力？这是摆在我们面前的一道难题。
    破解这道难题，发达地区责无旁贷。仍以上海、云南的协作关系为例。自1996年沪滇两地东西部扶贫协作和对口支援关系确立以来，通过项目投资、无偿捐赠、干部交流、人才培训、劳务输出和技术咨询服务等方式，累计实施7000余项帮扶项目，投入各类帮扶资金近40亿元，解决了60余万贫困人口的基本温饱问题，受益群众达150余万人，让相距2000多公里的两地人民成为紧密相连的命运共同体。
    上海是全国的上海，上海只有在全国共同繁荣中才能实现自身的更大发展。上海有着独特的大市场、大流通优势。“云品入沪”工程，不仅让云南当地群众鼓起“钱袋子”，向摆脱贫困的目标更进一步，也丰富了上海市民的“菜篮子”，满足了新时代人民群众日益增长的美好生活需要。
    我们有理由相信，对口支援制度的优势及其蕴含的深刻价值内涵，将在实现“两个百年”奋斗目标、建设社会主义现代化强国的征程上得到更充分展示、结出更丰硕成果。
    （作者为上海财经大学副教授，现挂职云南省红河州元阳县人民政府副县长）