我国土地执法的难题与出路

    重塑土地督察制度和执法手段
    在土地执法体制改革方面，土地督察制度所存在的诸种问题，源自该制度本质上仍然属于“政府自我克制”的土地管理模式。但在土地法律实施过程中，现实并不符合这一假定前提，土地管理中存在严重的信息不对称，部分违法行为极具隐蔽性，中央政府与地方政府之间在土地法律政策的实施上具有很大的不一致，土地执法领域存在很大的代理风险。土地督察制度在此过程中应定位为在行政监察和其他内部监督之外设立的行政机关内部监督。这在一定程度上有利于中央政府收集土地违法信息、监督地方政府落实土地法律情况。
    关于土地执法手段，建议在《土地管理法》的修订中赋予国土资源主管部门强制执行权，以增加土地执法的权威性。对土地违法行为的查处仍应遵守行政法治的原则，不能一味追求结果而舍弃程序正义。土地执法的特殊性在于，一旦违法事实既成，则违法占用的土地难以恢复原状或者违法成本极高。从提高土地违法的执行效率效果来讲，国土资源主管部门在作出行政处罚后，行政相对人不履行的，应及时强制执行，以保障土地法律的严肃性。对此问题的解决，并不是简单地赋予国土资源主管部门强制执行权，因为在土地执法中必然涉及行政相对人的财产权益，应给予行政相对人权利救济的渠道。
    完善土地违法问责机制
    首先，厘清土地违法问责与耕地保护共同责任之间的关系。耕地保护共同责任不是不区分不同主体职责而追究连带责任，而应是在耕地保护职责明确的前提下，更多的主体参与到耕地保护的秩序治理中。我国耕地保护的共同责任主体应该包括各级党委、政府、政府中涉及土地的相关主管部门等，但在具体土地违法问责时，应结合各自职责，追究违法责任。党委和政府主要承担的是领导责任，城乡规划、发展改革、国土、农业、林业、建设、房产等行政主管部门应根据部门职责承担耕地保护责任。其次，在行政违法问责的主体上，应加大地方人大机关对土地违法行为的问责力度。在耕地保护共同责任机制中，除国土资源主管部门之外尚有地方各级政府和其他行政主管部门需承担耕地保护的职责，仅依靠上级国土资源主管难以真正落实土地违法问责。地方各级人大应对耕地保护的状况听取政府汇报，对符合违法问责条件的进行问责。再次，在问责法律规范文件制定中，应进一步具体确定违法问责的裁量标准，避免问责的力度过轻，而达不到问责的法律效果。同时，实现违法问责和刑事责任追究标准的有效衔接，土地违法行为达到刑事责任的立案标准，不可以行政责任追究代替刑事责任。最后，健全土地违法问责的程序。问责程序是由立案调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节构成。土地违法问责制度的法治化同时亦要注意严格依据法定的程序实施违法问责，避免问责中的恣意行为。同时，通过问责程序的法治化，保护问责对象的合法权益，为其提供相应的救济渠道。
    （作者单位：西南政法大学经济法学院、重庆市渝中区人民法院）

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