自然资源管理：探索多层次适应性治理模式

    自然资源是天然生成的物质来源，是人类生存和发展的物质基础。自然资源管理，是指基于经济学与人本思想，通过调查评价、确权登记、用途管制、督查监管等管理形式，对自然资源进行公平、高效率运用，以满足当前人类及未来子孙后代的发展需求，保障自然资源的永久可持续与人类福利最大化的一系列活动的总称。中华人民共和国成立以来，我国在自然资源管理领域主要实施“统一所有、分级管理”的传统政府治理模式，即国家是所有自然资源的所有权主体，并委托中央政府代为行使所有权权限。由于自然资源的复杂性与多样性，中央政府又将所有权权限委托给部委以及省市县乡（镇）等地方政府，地方政府再委托其他机构直接管理。实践证明，我国自然资源管理的传统政府治理模式，整体成效显著。然而，多层次委托代理引发较高监督成本，一直是传统政府治理的主要缺陷。针对该缺陷，低成本的社区治理成为改善自然资源管理的潜在方案。
    20世纪90年代，美国经济学家奥斯特罗姆通过对发展中国家偏远地区自然资源管理实践的观察，提出社区治理理论。该理论的核心概念为“‘公共池塘’资源”。奥斯特罗姆认为，“公共池塘”资源具有非排他性（资源可确保多人同时使用）、竞争性（资源的个人消耗将降低资源的整体存量），如林场、渔场、牧场，由于较高的监督成本以及政府与资源利用者之间信息高度不对称等问题，传统自上而下的政府治理模式难以有效管理“公共池塘”资源。而社区治理基于成员间的广泛信任、合作，能够有效克服这些问题，从而实现对该类资源的高效管理。在实践推广过程中，社区治理模式要求将自然资源的使用权、受益权、所有权甚至执法权分配给社区组织，而政府机构蜕变为授权者角色，不再参与执法过程。
    尽管社区治理理论提出后受到广泛关注，但是该理论存在先天缺陷，仅较适用于封闭经济而非开放市场经济。该理论是对东南亚落后国家偏远地区自然资源管理实践的总结，如越南热带森林的传统部落、印度尼西亚传统渔村，这些地区劳动力、资本、生产技术等生产要素流动性很低，本质上是自给自足的封闭自然经济。然而，包括我国在内的绝大多数国家或地区均为开放市场经济，劳动力等生产要素流动性较高，以致社区治理理论的适用范围较小。在自然资源管理实践中，这使得无论是发展中国家还是发达国家，在自然资源治理实践过程中鲜有完全采用社区治理模式。在一些国际金融机构强行推广的项目中，社区治理模式的实施效果也不尽如人意。以越南为例，目前世界银行在越南开展有关水域、林业、渔业等自然资源社区治理项目23个，超过半数的项目实施地未改善当地生态系统，近三分之一的实施地生态系统趋于衰退，其他项目效果尚待评估，唯一较成功的项目是越南红河饮水工程。此外，无论发展中国家还是发达国家，社区组织普遍结构不完整、功能不健全、执行力较弱，难以承担自然资源管理任务，将自然资源管理权限完全授予社区组织是不切实际的。
    在过去几千年里，我国各地广泛存在以社区治理为核心的自然资源管理模式，这些模式脱离政府公权力，形成以乡村能人为核心的松散组织构架，在水资源领域应用最为广泛。例如，在过去1000多年的封闭经济里，南方水稻用水基本采取社区治理模式，基于道德、村约、良俗等非正式制度，由德高望重的长者决定用水分配机制，该模式运转良好。但是，改革开放后，随着我国农村市场经济的发展，传统乡村社会逐步演变为现代农业社会，水稻种植大户等逐步控制了水资源分配的权力。在此背景下，如果我国广泛推广自然资源社区治理模式，很可能导致农村精英等对自然资源形成垄断，使得生计、收入严重依赖于自然资源的低收入群体难以从自然资源利用中获利，将对我国农村脱贫攻坚、环境治理以及乡村振兴战略产生较大的负面影响。
    鉴于当前我国农村社区组织结构和功能尚不完善，以及农村地区经济社会的高度差异性与复杂性，更适宜在借鉴社区治理模式的优势和坚持传统政府治理模式的基础上，采取多层次适应性治理模式。首先，自然资源同时具备私人物品和公共物品双重属性，政府单方面难以实现有效治理，特别是难以承受较高的执法成本。因此，在现有政府主导的治理模式下，将社区、非政府组织、企业和个人等多层次利益相关者纳入自然资源管理体系，可降低政府执法成本，提高执法效率。其次，自然资源具有明显的地域属性，与特定的经济社会特征相联系，其治理模式表现出高度差异性。如稀土集中在包头、赣南，天然林集中在大小兴安岭、长白山及川滇黔藏四省区，人工林则集中在浙、赣、湘、黔、桂等南方省区。因此，自然资源管理不存在统一的“万能”模式，各地可以高度差异化。最后，自然资源是高度复杂的生态系统，不仅与当地的经济社会发展紧密相关，而且与区域甚至全球生态系统密不可分，生态系统表现出非精准性甚至随机性。因此，自然资源管理模式应表现出适应性特征，不断调整、变化，以适应不断变动中的自然资源状况。
    （作者单位：中共江西省委党校经济研究所）