质量驱动下的公共服务标准化改革

    改革开放以来，我国标准体系初步形成，社会标准化意识也不断提高。为与经济社会发展相匹配，未来仍需要继续完善标准化体系，提升我国标准化水平。公共服务标准化就是其中一项重要的内容。开展公共服务标准化，通过制定和实施公共服务标准以规范公共服务运行、提高公共服务效率和透明度，已经成为打造服务型政府、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。可借鉴质量管理理论，使公共服务标准化取得进一步突破，促进公共服务质量逐步提升，进而不断满足人民的需要。
    重视公共服务标准化实践的可持续性
    公共服务标准化是提高公共服务质量的政策工具。随着我国服务业标准化试点示范项目的不断增加，公共服务标准化程度显著提高。然而，在实践的过程中，一些问题也随之出现。
    没有充分了解公共服务对象需求，弱化了标准的质量导向。公共服务标准应是服务对象心理期望的外化，是对服务对象需求的表达，也是对其基本权利的保障。然而，由于与服务对象的持续性沟通和对话不足，在具体实施过程中，一些公共服务不能充分契合、回应服务对象的实际需求与偏好。这样，就使得公共服务标准没有完全发挥其初始功能。
    侧重服务标准制定环节，影响了实践的可持续性。公共服务标准化实践是一个包括制定、实施、评价和改进等环节在内的系统工程，服务质量的持续改进是标准化的最终落脚点。颁布和出台公共服务标准能够快速显示绩效成果，未来需要重视其实施、效果评价和改进环节，并不断进行完善。公共服务标准化不仅要制定合理，而且要注重后续的可持续性发展。
    综合配套改革措施有待增强，标准的有效实施需要继续强化。制定科学合理的公共服务标准是开展标准化实践的前提，同时，服务标准的有效实施还需要相关机制、系统和技术等综合措施的支持。目前，对于标准制定后的配套改革，尚未引起足够重视，因而不能完全提供标准全面运转的条件型措施和保障型措施。未来，不仅要形成部门内部质量文化氛围，还需要建立与标准体系相匹配的绩效管理制度、基于标准的服务质量控制机制和方法、基于大数据管理的服务质量决策系统。
    标准实施绩效评价方法单一，缺少客观全面的外部评价。目前，对于标准实施效果的评估主要从服务部门内部展开，以“是否完成相应标准”为判断依据。例如，在行政服务标准化实践中，常常以“进驻行政服务中心当日即办率”“平均服务环节”“是否实现100%授权”等客观指标考察标准执行力度。事实上，标准实施绩效好坏的直接体现就是服务质量有无提升，因而还需要从服务接受者和体验者——外部公众视角展开评估。未来应以外部公众为对象，建立科学的评价指标体系，客观呈现实际感知到的服务质量和水平。
    加强主体的质量控制意识
    推进公共服务标准化取得进一步突破，需要以质量管理理论赋予公共服务标准化新的价值和内涵，开展质量驱动的公共服务标准化改革。公共服务改革的目标是建立以人民为中心的服务体系，不断满足人民的需要，持续性地促进公共服务质量的提升。因而，以质量为目标重构公共服务标准化实现路径，应成为我国公共服务标准化改革的主要方向。（如下图所示）
    第一，树立质量管理的基本理念。通过组织学习，系统化地将服务质量管理理论及其积极效应传达给各个层面服务人员，让质量管理理念深入人心，为深化质量驱动的标准化改革奠定环境基础。引导公共部门及其服务人员树立公众导向、过程思维、全员参与、持续改进和数据支持的基本理念。公众导向在于确保公共服务的目标、标准与外部公众的需要、期望保持一致；过程思维在于形成以服务为核心的纵向流程式的服务供给模式；全员参与在于通过提供参与机会，将基层经验和问题反映到决策系统中；持续改进在于时刻关注公众服务期望需求变化，并出台持续改进跟踪措施；数据支持在于以数据和信息分析为依据，决定质量调整方向。
    第二，采用质量管理的核心原则与方法。与五个基本理念相对应，要贯彻回应性原则、预防原则、开放性原则、系统原则和科学原则。回应性原则要求公共部门完善内部与外部诉求表达渠道，对公众的咨询、请求和需求做出迅速的反应。预防原则强调防患于未然，把握每个环节的质量关。开放性原则需要服务部门以开放的心态肯定所有工作成员的价值，鼓励成员参与到标准设置、标准实施、问题解决、质量改进等决策过程中。系统原则强调将服务过程作为一个宏观的系统整体，分解和解剖系统的每个环节，避免一些没有价值和没有必要的管理步骤与措施。科学原则要求质量决策必须以事实为依据，建立在对数据和信息进行合乎逻辑与直观分析的基础上。
    此外，要善于采用质量管理的方法和工具，形成公共服务标准化管理的工具箱。结合地方政府质量管理能力、质量管理目标以及质量管理所处阶段，在公众需求和期望管理、标准设置、过程控制、质量测量以及质量改进中选择合适的方法，从而保证公共服务标准化实践的科学性和合理性。
    第三，重塑公共服务标准化运行框架。以质量为先导，围绕“制定服务标准、实施服务标准、服务质量评价、服务质量改进”四个环节，形成闭合式运行框架。在标准制定阶段，明晰标准制定的约束条件，了解不同利益相关者的服务质量需求，启动服务标准制定的技术过程，输出和管理质量标准。在标准实施阶段，做好前期的内部、外部宣传和实施任务分解工作，从横向和纵向层级推动质量标准全面运行。此外，还要控制标准实施中的服务质量。在评价改进阶段，开展服务质量的评价，根据评价结果确定服务质量的改进次序和方向，开启新一轮质量管理活动，确保公共服务质量改进过程的可持续性。
    第四，建立完善公共服务质量控制机制。加强不同主体的质量控制意识，对于公共部门内部人员，要营造质量控制氛围，主动学习质量控制理论，掌握质量系统设计原理和质量控制方法。对于外部公众，要引导其进行外部监督，培养自我保护和权利意识，打造多样化的外部质量监测渠道，为公众迅速进行质量投诉提供有效平台。打造贯穿于事前、事中和事后的质量控制系统，包括建立前置控制系统以动态修改和更新服务标准体系，建立过程控制系统以提高服务过程中的观察、追踪和信息分析能力，建立反馈控制系统，及时发现质量波动问题，并制定后续改进措施。善于利用云计算、大数据和人工智能等新技术、新方法及时监测质量标准运行状态，将公共服务质量控制在安全的阈值内。
    第五，开展公共服务质量的外部公众评价。转变服务绩效评价理念，促进评价视角由内向外转变，将服务质量好坏的评判权交给公众，体现政府服务的质量取向和回应性取向。按照“建立服务质量评估框架—确定质量评估指标体系—选择服务质量评估方法—选定评估样本范围和数量”的逻辑顺序，构建公共服务质量评价体系，展开具体评估工作，并正式出台公众服务质量评价的方案设计。引进多样化评价方法，通过与高校、智库等合作，委托第三方展开公众服务质量评价，客观地获得服务质量数据。并针对不同对象（上级、协作部门、服务客体等）以不同形式将评价报告公布出来，实现评价信息的透明性和公开性。
    （本文系国家自然科学基金青年项目“质量驱动的公共服务标准化研究：理论构建、机制设计与应用策略”（71704112）阶段性成果）
    （作者单位：深圳大学管理学院、深圳大学社会发展与公共政策研究中心）