谢世清:建立主权养老基金，解决养老金缺口问题

随着人口老龄化加速，中国正面临着日趋严重的养老金缺口问题。据人力资源和社会保障部统计，若剔除1954 亿元的中央财政补贴，2010年基本养老保险金当期收不抵支的省份共有15个，缺口高达679 亿元。近年来加入社保的人数以每年5 %左右的速度增加，虽然短期能补充养老金“空帐”，但这只是把支付压力延后了而已，缺口会随着这部分人的退休“滚雪球“般越来越大。有研究表明，2013年中国养老金缺口将达到18.3万亿元，中央财政补贴负担将会越来越重。

为应对这一挑战，人力资源和社会保障部近日表示，将推出延长退休年龄的制度，这立即引起全社会的广泛关注和热议。有观点认为，延长退休年龄有利于养老保险和医疗保险基金的收支平衡；也有观点认为，延长退休年龄会引起社会就业结构重大调整，产生不稳定因素，应谨慎对待。虽然延长退休年龄常被看作应对养老金缺口问题最直接、最立竿见影的办法，但这并非是唯一出路。

笔者认为，解决养老金缺口问题需要新视野、新思维、新思路。其中之一便是可以利用我国庞大的外汇储备资源，建立我国的主权养老基金（Sovereign Pension Fund, SPF）。主权养老基金是一种普通的政府公共基金，其资金来源主要是外汇储备、政府转移支付和社保缴费。主权养老基金在发达国家发展得十分成熟，已有十几个国家建立了主权养老基金，为子孙后代的养老积蓄财富。早在2006年其管理的全球总财富便已超过4万亿美元，是当时主权财富基金（Sovereign Wealth Fund, SWF）所管理财富总额的两倍。建立我国基于外汇储备的主权养老基金具有以下诸多优点：

首先，能够有效缓解我国养老保险体系的巨大压力。截止2011年底，中国外汇储备为3.18万亿美元，占全球外汇总储备三分之一，在世界各国中排名第一，是排名第二的日本外储的三倍。笔者认为，如果政府能够从庞大的外汇储备中拿出1000-2000亿美元，专门建立我国的主权养老基金，这将在短期内极大地增加我国养老基金的规模，缓解未来养老金偿付压力。这能为政府研究缓解养老金缺口办法的时候，提供除延长退休年龄以外的另一种可能的解决办法。

其次，能够实现国家外汇资金的多元化投资，提高我国外汇储备的增值能力。过去，我国外汇储备绝大部分投资于美国国债，在人民币近十年的升值过程中“蒸发”了大量国家财富，而主权养老基金能够较好地克服这个问题。主权养老基金和主权财富基金一样能在全球范围配置资产，通过多元化投资分散风险。此外，它还能通过投资新兴国家的证券分享其经济增长红利，化解美元贬值所造成的损失。近年来主权养老基金的投资策略越来越向主权财富基金靠拢，投资策略更加灵活，投资产品更倾向于高回报的证券，风险调整后的投资回报率得以逐年提高。

第三，相比主权财富基金，主权养老基金更容易得到国际社会的宽容对待。主权财富基金在国际市场上进行投资时，因其政府背景、财务不公开、规模庞大等原因，容易被认为带有政治色彩和特殊战略动机，往往遭到国际社会的种种阻挠。而主权养老基金的战略意图非常明显，明确用于国家养老支付，没有政治色彩，减少了国际上的猜测，几乎不受到防备和限制。此外，主权养老基金属于养老基金体系一部分，可以统一划归到养老基金同等的监管框架之下。由于主权养老基金要独立、定期地公开报告其治理结构、投资信息、资产来源和组合等，主权养老基金透明度非常高，便于公众监督和审查。西方发达国家主权养老基金历史悠久，国际社会对其了解更为深刻，接受程度更高。

最后，能够与主权财富基金（如中国投资公司）形成优势互补，共同承担起历史重任，积极参与全球化，分散外汇储备的投资风险。主权养老基金是主权财富基金的孪生兄弟，它们都是国家提高外汇储备利用效率的有效手段。在许多方面，两者能够相辅相成，相得益彰。其一，主权财富基金的风险容忍度要高于主权养老基金，但其透明度就可理所当然地低于主权养老基金；其二，主权财富基金的投资期限应高于主权养老基金，但两者的资金可以相互融通，资本来源和资产持有可相互交叉。其三，主权财富基金为国家长期战略发展提供资金，主权养老基金则能增强国家的养老支付能力。

（作者：谢世清；单位：北京大学经济学院）

原文刊登于《第一财经日报》