周其仁：土地财政功不可没 遗憾的是只改了一半

    改革的逻辑
    在改革的逻辑中，改革永远是两层——底层和上层。现在的问题是，这两个层次往往碰不到一起，在很多情况下，是底层有行动，上层却没有吸纳，造成的结果是，政策看起来挺好，但起不到应有的作用
    中国新一轮经济体制改革箭在弦上，引而待发。
    然而，近年来经济逐步走出高速增长曲线，各种社会矛盾也在逐步增加。“强刺激”与“温调控”均无法摆脱体制和制度因素带来的根本性制约。
    改革的重要性已成共识，蓝图已经绘制，然而方法论仍未明晰，这缺失的一环，正是改革进程中的一大障碍。
    回溯既往，中国30余年来的改革开放带来翻天覆地的变化，但不容回避的是，过往的改革出于种种考虑，难言彻底，遗留问题至今仍在经济生活中如影随形，并且屡屡将已经实施的改革拖回计划之路。
    在如今这个关键节点，各界正在掀起一场关于改革整体思路和方式的讨论。
    《财经》此次遴选的周其仁和范必两位学者，一位是始终身处改革前沿的著名经济学家，一位是深切了解改革实践的新锐领军人物，他们分别就如何防止新的“半拉子改革”，以及如何破除条块分割体制对于改革的禁锢发表见解，在此刊发，以飨读者。
    ——编者
    改革为什么那么难
    “半拉子改革”是中国20年改革中值得玩味的现象。
    1988年宪法修正案，所修订的重要内容之一就是土地的所有权不得买卖、租赁、转让，土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一句话打开了中国的土地市场化之门。
    中国只有两种土地，政府手里的国有土地，农民手里的集体土地。宪法所规定的土地使用权可以转让，没有特别强调只针对国有土地。
    为符合宪法的要求，同一年《土地管理法》也得到修订，明确了国有土地和集体土地都可以依照法律的规定流转、转让，但后面它加了一句话，叫具体办法由国务院制定。
    两年后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(下称《条例》)姗姗出台。至此，城镇国有土地转让有了依据。然而，农村集体土地转让的办法直到今天也没制定出来。一征求意见地方就不同意：不能让集体土地进入市场，否则，征地的难度就大多了。
    这个“肠梗阻”就一下卡到了今天。
    虽然今天大家都批评土地财政，但实际上它是功不可没的。在改革开放的过程中，如果没有土地财政，如果不把地变成钱，我们今天好多东西都是没有的。但是令人遗憾的是当时的改革改了一半，政府的地市场化了，农民的地不行，只能按照老办法，征用以后变成国有土地才进入市场。等于有一个现行法律给政府的空间，这只手去征，另一只手去卖，中间的差价是如此之大，所以带来了一系列的问题。
    在《改革的逻辑》一书中，我问了几个问题：第一，我们这个改革为什么需要改这么长时间？计划经济才实行了多少年，从1953年国民经济恢复以后第一个五年计划，到1978年改革开放启动，期间中国还有大跃进，还有国民经济调整。如果把这些调整抛掉，计划经济在中国也就搞了20年，而中国的改革已经改了35年了。
    改革为什么那么难？原因在于“半拉子改革”。再拿土地问题来说，如果当年直接彻底市场化，那好办多了，因为谁也没有从半拉子市场化当中尝到过甜头。当初只改了一半，再加上甜头这么大，后来再想改另一半时，当然就改不动了。
    可以肯定“半拉子改革”是不行的，哪个口子都可以出大问题。土地改革在上世纪80年代初就已经提出，至今已经30多年了。1987年，土地使用权拍卖第一槌在深圳敲响。半年以后，上海拍出第一宗地。但直到1988年全国人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法，使得集体土地入市问题就搁置下来了。
    在一些人看来，农民土地不能市场化。农民把地和房都卖了，住到哪去？甚至有人担心，土地一旦流转了，农民就会拿着卖地的钱去赌博了。但如果这个逻辑成立的话，那大家都不应该领工资，应该发肥皂、发馒头、发毛巾，以防止人们领了钱乱花。现实之中如果确实有人卖了土地去赌博，是不是要因为这个个案就把大部分不赌钱的人的权利剥夺掉？在我看来，这都不是不让农民土地入市的理由。
    如何打破僵局
    现在有这样一个现象：在全国范围内不能形成统一的政策意见，政治家也下不了决心，于是就有了“试验区”。这些年来，我和我的同事还有同学，去看过不少“试验区”。它之所以存在，是因为在中国，需要完全靠经验去说服人，这是有不少局限性的。如果没有希腊民族的抽象思维能力，几何中很多概念就很难定义出来。比如，直线就是两个点之间最短的线，平行线就是两条永不相交的直线。这样简单的几句话，就可以把世界上各种各样的线都推导出来。但显然，中国人不是这样思考问题的，一定是经验先行的。比如刻舟求剑，读过这个故事的人一辈子忘不了，其实故事中的道理也完全可以用抽象语言表达出来。
    推此及彼，让农村土地进入市场进行流转会有什么结果？我后来到成都去看，到重庆去看，到长沙去看，到嘉兴去看“两分两换”，也包括到深圳去看。看过以后就会知道，中国改革的希望是在地方。有的人面对难题，可能会说，算了，这个事改不了，认命吧。但终会有人不善罢甘休，开始想办法解决。一个办法不行，试另外一个，再不行打擦边球，更厉害一点的在法律的缝隙里找到实践机会。
    像在台资集中的昆山，早年时，10万台湾商人在那里定居，生意很好，但厂房不够用。由于开发区需要国家批用地额度，跟不上需求，商人们就拿着钱同周边的村庄商量：你把土地变成厂房，我就付你租金。眼看着钱送上门来，一个支部书记开始研究法律，发现农民办企业是可以的，还有一条说跟其他方联办企业也是可以的，于是就向国土局打报告说要跟台资联办企业，并跟台商签署房屋租赁合同。后来当地土地紧张了以后，新的土地政策下来，明确了可以建厂房，但需要找出耕地来占补平衡。村里想出了应对的办法，将村里的零散土地复垦，变成耕地，腾出一定的亩数，这样既盘活了土地，又符合政策。
    我访问过一个村支书，是村里的领袖人物，他跟我讲的话我今天还记得。他说钱就在门口，地在我们脚下，怎么就弄不来这钱？
    但是严格按照法律细究起来，这种做法是违规的，集体土地是不能出租的。集体土地只有收归国有后，国家才把它批租出去。
    到2007年，国家批准成都设立改革试验区时，情况就好了一点，政策允许在土地和金融方面先行先试。试验区成立的第二年，就发生了汶川大地震，当时都江堰很多农户的房子垮塌了，这种情况下逼出一个新的政策，中央要求成都用城乡统筹改革的方法做好灾后重建工作。随后，成都出台了灾后农房联建政策。地震虽然让房子塌了，但土地还在，城里人看中这个地方，愿意投资。于是，农村的人出宅基地，城里的人出钱，联合建房，占地面积不能超出宅基地。市政府要求，城里人必须先把农民的房屋建好，才能建自己投资的房。
    成都夏天很热，但都江堰的青城山非常凉快，很多城里人到夏天时就把父母送到山里避暑，但城里人并不喜欢农民的房子，所以有联建的意愿。我们后来帮着计算了一下，农民的宅基地40年使用权转让给城里的投资者，一亩地折合164万元，普通农民过去哪见到过这么多钱？
    最初的尝试成功了，后来就举一反三，当地发现不光可以一对一，还可以一对多、多对一，最多的时候，12户人家一起来联建。案例多了起来，成都还成立乡村规划司，下乡帮助联建者去做规划。
    钱是城市人投资，却不是完全援助，投资者从中也获得了利益。发展到后来，通过这种方式建起了乡村酒店和开发园。对于投资者不愿意去的那些土地，当地人则想了一个办法，把盖在上面的房子拆了，之下的土地复垦成耕地，把原来盖房子的权利抽出来到城里去卖，买到这个权利的人就可以在城市地贵的地方落下去。
    大家都知道，土地、房屋是不动产，但经过这样一设计，它们都变成动产了。所以说，基层真是有办法。
    重庆更厉害，每年两三万亩“地票”卖给城市。城市的好处在于，地票不占用地指标。具体操作是：先把地票腾出来，比如卖价是22万元人民币，其中减去3.7万元整理土地的成本，剩下的部分85%归农民，15%归集体。用地人买到地票后，就有权在城市规划区内落地，如果落在农业土地上要给使用权所有者补偿，之后可以搞建设。
    重庆为什么可以这么做呢，因为它的35个区市县中，偏远地区的农民很穷，大多外出打工，十室九空，房子缺乏维护后变得很破败。地票制度施行后，几万户农民受益。
    在地票制度中，谁都得到了利益，农民、村集体直接从土地获得了收益。而企业也可以使用土地，比如一家民营企业想建个加油站，有个地票市场就有了可能。而政府在当中可以通过征收个税和交易税，把土地增值收益中应该归公的一部分拿回来。
    再看看深圳，虽然已经全部是国有土地，但农民连夜盖楼，他们叫“种楼保地”，这种房屋没有规划，存在消防等隐患。但是政府跟农民谈不拢，政府说这个地是国有土地，农民说地上盖的房子是我的，最后的结果是这块地谁也不能合法利用。
    最后借着土地改革，深圳成为全国第二轮土地改革试验区。一块土地拿到深圳土地交易中心去卖，卖出来10多亿元，政府拿70%，农民拿30%。农民觉得很吃亏，要求在这基础上，再从地上开发形成的物业中分得两成，政府同意了。三成的土地收益加两成的物业，可以年年收租金，对很多农民来说是拥有一个永久资产的收益。后来农民还觉得吃亏，就向政府提出要求，土地要定向拍卖给某家有潜力的公司，他们可以用三成的现金买它的股票，跟公司一起上市。从这件事情上可以看出来，农民的水平其实都不低。
    这样一来，各种利益寻找到平衡点，又是皆大欢喜。去年底，这套做法尝试成功后，又开始扩大试点。
    及时吸纳底层经验
    可以归纳一下什么叫作改革的逻辑。首先是只要现实中生产关系、上层建筑不适应生产力，一定有人会行动。行动中有愚蠢的，但是也有聪明的，甚至有妙不可言的，这都是中国改革的资源。但是，有了这些底层的行为，能不能上升为政策，上升为法律，还有一个改革环节是必不可少的，就是要完成合法化。这时候舆论、理论、推理、完善、领导者的判断都非常重要。
    在改革的逻辑中，改革永远是两层，底层和上层。底层出现了不适应一定会想办法，不论是记者、研究者，还是观察者，一定要眼睛往下看。不要急急忙忙想什么救国大计、战略，一旦贴近地面去看，肯定会有收获。
    中国的改革将会一步步走下去，停不下来。过去土地不值钱，现在可以筹资了，这是挺好的一步，但是迈的步子不一样大，有的地可以卖，有的地为什么就不可以卖呢？土地如此，国企如此，垄断行业如此，只要坚持改革开放，就没有一个领域是例外。
    现在的问题是，改革的两个层次往往碰不到一起。在很多情况下，是底层有行动，上层没有吸纳，或者是政策挺好但不中用。因此，不论是执政者，还是理论界，需要有基本的共同信念：不能把多数老百姓放到非法的位置上去，对于底层的经验要及时地吸纳进来，变成体制的组成部分。
    应该看到，一些现实情况法律还不能承认，但是它无害。不但无害，还有正面贡献。我在上海调研时，曾有官员问我，上海的黑车很严重，已经有跟正规出租车差不多的数量了，应该怎么办。我注意到一点，地铁和公交车都是晚上11点停运，这样一来，居民下了地铁，却没法乘公交车回家了。有需求没有供给，黑车就这样产生了。与其抱怨它乱，不如将它们纳入法律规范内，要求它守秩序。这说明一个道理，如果一件事情明明有市场，却不加承认，又清理不了，最终可能把更多的人推到法外世界去。所谓好的治理，关键在于及时把合理的需求吸纳入正常轨道。比如，当年的包产到户是非法的、到香港打工是非法的、开厂雇人是非法的，在及时加以合法化以后，不但没有乱，反而对经济起到了非常积极的作用。
    所以，只需把实际经济生活中阻碍生产力发展的因素加以疏解，生产力就可以解放出来。如同中国的城市一样，美国纽约也曾经为路边的小摊贩困扰。有意见认为，摊贩们扰乱市政公共通道，提议宣布街上摆摊违法。当时的市长布隆伯格认为这样不行，取缔3000个摊贩，将影响到3000个家庭。最后的处理办法是规范摊贩的行为，比如，规定每条街在不影响交通的情况下可以有多少个摊位，同时要有牌照，要具备卫生条件，等等。这就是社会服务一个正确的方向，把人们纳入到合法的框架里，来让他们堂堂正正挣钱，给社会增加福利。
    牵一发未必动全身
    在现在这个发展阶段，中国的矛盾和问题体现在各个层面，给人的感觉是千头万绪，牵一发而动全身，不知道从何处下手。
    这是现实存在的情况，但我认为没有那么严重。人们有时候不动，却找个理由说动不了，其实每个地方都可以改。我们在深圳学到一个做法，比其他很多地方都高明，那就是城市更新，其实就是一块块地改造现有的城市。
    要相信一个道理，社会制度不是毕其功于一役，而是要从多个层面入手，这里改一点，那里改一点。当然，这种改革也需要一个整体部署，比如像十八届三中全会那样，有一个整体的安排。
    现实中确实也存在这样的情况，一项改革不动，其他的改革就推进不了，但仔细研究一下，其实未必有那么强的联系。现在社会上都说这些年教育问题严重，但要看到一些民营学校越办越好。这说明把教育当成事业来做，真的能办出一批优秀的学校。所以贴近地面永远有很多机会，不仅有生意的机会，也有改革的机会。我们要有一个系统的考虑，要有顶层设计，但更重要的是要往底下看。包括媒体在内，许多人把改革难度渲染得很大，既得利益严重。但如果深究下去，往往没有那么严重。“半拉子改革”是很让人焦虑的，但是也要相信，我们民族有5000年的历史，经得起这种检验。
    改革这件事还是要有韧性，东方不亮西方亮，今天不行，明天可能又推得下去了。很多改革的试点、试验，有失败的，但也有意义，它探了路，给这个社会留下了一些有效信息，别人会吸取里头的经验教训。渐进改革理论就是这个道理，从猿到人是怎么站起来的，就是经历了漫长的岁月，一步一步慢慢站起来的，改革也是一个类似的过程。
    这里再举一个例子：温州在十八届三中全会以后，开始农房入市试点。乐清先制定了一个地方法案，“农房放开，供本县人买卖”。这种交易在房屋中介那里就可以完成。和房屋中介聊天，中介说农业户口人根本不来买农房，全是外地人来买，因为乐清是一个工业基地，大量外来人口在这里站住脚了，需要买房。交易手续很简便，中介提供合同样本，写明某人经财产共有人就是老婆同意，把房子自愿卖给买房者，一套协议写在上面，双方签字画押生效。房屋中介向买卖双方各收1%，交易就完成了。
    什么叫改革，人家底下做的试验就是改革，而且已试了很多年，至少1998年之前就流行。我称之为民间试验区。所以不要轻易说牵一发动全身。
    中国的法制目前还不健全，这意味着很多事情还没有一个固定的条条框框，很多条道路可以在一个时期内并存，实际上形成了社会实验室，产生了对照组的效果。
    不可否认，有好多改革是互相联系的。上世纪80年代的时候，专门有一批人研究改革的程序，先改什么后改什么。弗里德曼曾经讲过，中国的问题为什么难改，实际就是一篓子螃蟹，你咬着我，我咬着你，没办法走出来。你说改汇率，他说利率没法改，你说改利率，他说汇率没法改，一环一环都套着。但是要认识到，有很多联系是强联系，有些则是弱联系，先把一些弱联系切开，强联系的部分就可以下手了。
    作者为北京大学国家发展研究院教授，本文根据作者在《改革的逻辑》读书会上的发言整理
    来源：财经