韩洪锡：“房产税”还是“房地产税”？

    近年来有不少学者提出用征收‘房产税’的手段打击房屋投机客，消除‘空置房’来稳定房价。政府也从几年前开始在上海和重庆搞‘房产税’的试点。但据报道那些试点无论在稳定房价或增加地方政府税收方面都没有取得明显的成效。
    在另一方面，社会上也有不少人质疑在中国征收‘房产税’的合理性。他们认为在中国商品房价格的主要组成部分是土地租金，房主预付土地使用费却只拥有70年的使用权。所以和国外的房主拥有土地产权的情况不同，中国政府对没有土地产权的房子征收‘房产税’有重复征税之嫌，主张不应该征收。
     要征新税应该先优化目前的财税制度
    笔者认为至今那些征收‘房产税’的讨论存在重大误区。首先，中国财政收入占GDP的比重已经很高，而且有很多浪费现象，所以在谈论开征任何新的税种以前应该首先解决目前财税制度的优化问题。因为向个人开征新税就会加重老百姓本来就已经很重的负担，削弱家庭的消费能力，不利于扩大内需。实际上如果没有相应的补偿措施，向个人普遍征收新税很难得到老百姓的支持。另一方面增税会扩大目前已经就很强大的政府权力和作用，不利于发挥市场机制的决定性作用。
    因此政府在考虑开征任何新税种以前，需要在别的方面应相应地减少老百姓的负担，增加他们的实际收入，至少保障老百姓的实际生活水平比开征新税以前不能降低，以利于征税方式的顺利替代。其次，目前正在讨论（包括正在试验）的这个新税种不应该叫‘房产税’，而应该叫‘房地产税’或‘房地产保有税’，是向个人直接征收的财产税的一种。
    在本文里讨论的‘房地产税’就是在‘绝不能增加老百姓的新的负担’-这个严格的前提下讨论开征的意义和方式的。也就是说‘房地产税’的立法和实施必须是中国整体财税改革的很重要的一部分，不应该成为像上海和重庆搞的‘房产税’试验那样，成为零星的增税手段。
    作为普通老百姓，恐怕谁也不希望政府多征税。但是世界上没有免费午餐，政府本来就是靠征税向老百姓提供公共服务的机构。抛开目前政府服务的效率和公正性问题，政府向老百姓征税是在任何国家里都是天经地义的权力。问题只在于用什么样的方式征税，征多少，把它用在什么地方，是不是做到公平和有效率。
    只从政府‘取之于民，用之于民’的角度考虑，笔者认为对商品房这种资产既有必要征税，而且和别的税种相比更有充足的理由征收。其次，征收‘房地产税’的主要目的不应该是单纯地为了稳定房价（当然征收会起到相当的稳定房价的作用），而应该是为城市公共设施的建设开辟稳定的税源，让地方政府减少对‘土地财政’的依赖。
    更重要的是‘房地产税’作为财产税（直接税）不可以像间接税那样转嫁，具备有效的财富再分配功能，有利于改善中国越来越扩大的贫富差距问题。由于目前中国的财税制度存在很多漏洞，尤其是财产税等直接税的比重很小，靠改革开放先富起来的群体承担社会共同发展的义务较少。近年来很多富人为了财产的保值增值，在国内外买房地产成风。而他们给外国政府缴而不在国内缴‘房地产税’，于法于理上都说不过去。
     目前我国商品房的‘产权’基础
    有些人质疑中国征收‘房地产税’的合理性，但这是不了解中国现有商品房的产权性质的缘故。实际上商品房的建筑物和底下的土地都是有几乎充分的产权性质的个人财产，所以自然就有充分理由当作财产税的征收对象。当然，这些财产是指扣除银行‘按揭贷款’中还没有偿还的债务部分的净资产。
    目前我国城镇土地在法律上规定为‘国有’，个人购买商品房时房价里已包含70年土地租金，这是明白无误的事实。但关键的是这‘70年使用权’不只是一般的租用权利，商品房房主在70年的期限内同时享用商品房底下土地的完整的收益权和转让权。
    这就是商品房比农民的房子贵很多的根本原因。目前农民的自住房和‘小产权房’宅基地的所有权规定为‘集体共同所有’，农民不但免费获取其使用权利而且还规定是‘无限期’的。但这种使用权就是因为没有自由的转让权，所以农民也就不可能合法地享受宅基地增值（即房价上涨）的巨大好处（即增值收益权利）。国家不准买卖‘小产权房’，就是为了禁止农民未经许可取得土地增值的收益。
    建筑物离不开土地，而本来不同区位（地段）的建筑成本基本相同。所以商品房价格出现巨大差异的根本原因在于建筑物所在的区位（地段）的土地价值不同。人们花高价购买商品房，买的主要是该区位（地段）的土地使用权。一个城市的经济越发展，或者它的政治、文化、社会中心的功能越齐全，该城市中心区积聚的商业服务功能也就越强大，创造就业机会也就越多，因而人们对城市中心区和近郊风景区的居住需求也就越强烈。
    这就是说城市化是经济发展的必然结果，人们收入的增长和围绕城市特定区位（地段）有限空间的激烈竞争才是城市房价上涨的根本原因。因为人们竞争的主要对象是建筑物所在的特定区位（地段）而不是建后日益老化的建筑物本身，所以城市房价上涨实际涨的就是区位（地段）所代表的土地价值。抛开这个最基本的经济逻辑，任何‘调控房价’的措施都是无的放矢。
    中国政府规定商品房只有‘70年使用权’，表面上不承认房主对建筑物底下的土地拥有‘所有权’。但这是在政治上避嫌‘土地私有化’的勉强的借口而已。正如张五常指出，所有权其实并不重要，重要的是使用权，收益权和转让权。尽管法律规定城市土地为国家所有，但在‘70年’的期限内法律保障商品房建筑物和底下土地同样不受任何人的侵犯。比如房主就不能允许邻居在自家房屋底下挖洞。即使是政府根据公益需要收回商品房的时候也应给予充分的补偿。这种保护房主权利的法律同市场经济国家保护私有土地的法律没有什么本质的区别。
    其次，房主可以在‘70年’的期间内随心所欲地把商品房卖给任何买主，自由转让建筑物底下土地的使用权利和收益权利。尤其是如果从买到卖的期间内房价上涨（即土地增值），卖主可以合法地取得其土地增值的收益。这种自由转让权利和伴随它的收益权利同市场经济国家里私有土地的自由买卖权利也没有什么本质的区别。
    换句话说尽管中国政府设定‘70年’的使用期限，比土地私有制度下的‘无限期’短了一点，但是从拥有完整的使用权，收益权，转让权的角度上看，商品房底下的土地在本质上和国外的私有土地没有什么两样。因此尽管像香港一样，中国政府只承认一定期限的土地使用权，而不承认土地私有，但可以说中国的商品房连同它底下的土地都已成为重要的私人财产。我们平常说商品房是‘产权房’，这种产权不但指逐渐老化的建筑物本身，而且实际上主要指建筑物底下的土地使用权、收益权和转让权。
     征收‘房地产税’不可避免
    尽管目前很多人反对‘土地财政’，但是要看到本质上‘土地财政’也是目前地方政府开辟的一种征税方式，要不然地方政府哪有钱来修公路、地铁、公园，补贴医院、学校的开支，堵住社会保险基金的亏空，整治污水、雾霾等环境污染呢？据说有的地方连公务员的工资也要靠‘卖地’收入。
    世上本来就没有免费午餐，如果没有‘土地财政’，就必须采用别的征税方式来替代它的作用。反过来说尽管‘土地财政’方式有各种弊病，但是有了它就少了相应的其他征税方式。批判‘土地财政’的同时又要求地方政府多建公路地铁来解决交通拥堵，多花钱整治雾霾的人必须准备接受政府采用的其他征税方式。至于政府能不能减少浪费来达到不征新税的目的是另外一个问题。
    至今为止的‘土地财政’方式存在不少问题是事实。比如有的地方补偿不到位，部分地侵占了一部分农民的利益，还有在征地和‘招拍挂’的过程中有可能产生腐败等等。但‘土地财政’的最大问题是，它只能靠扩大城市外延，征用新的土地才能做到，所以缺乏可持续性。简单地说就是把土地卖完了怎么办？地方政府必须拥有长期稳定的税收来源来保障提供日益增长的公共服务的需要，这就需要扩大向个人征收的直接税比重。在国外‘房地产保有税’是地方政府征收的主要税种。
    直接税中最重要的是根据收入多少来征的个人所得税以及根据财产多少来征的财产税。对房地产征收的当然是财产税，重要的是在中国商品房这种财产的主要价值不在于建筑物本身，而在于绑定收益权和转让权的建筑物底下土地的‘70年使用权’上。
    有些人只看到初次购买商品房的时候付出的房价里包含70年租金的贴现值，却没有看到由于商品房具有自由转让权，从而在房价持续上涨的年代里通过买卖取得庞大的土地增值收益。况且即使是购房时为取得‘70年使用权’支付的购房款也是房主积累和拥有的财产之一，理应缴纳作为财产税的‘房地产税’。
    当然，对还没有偿还‘住房按揭贷款’的‘房奴’而言，核定‘房地产税’的征税税基时应该把还没有偿还的贷款部分加以扣除，以便合理地核定商品房中所包含的净资产。
    如果像农民的房子那样建造时免费取得宅基地，政府又不允许自由买卖房子，那么当然不会有土地价值形态的财产和土地增值收益，也就没有理由缴纳涉及到土地价值的税。所以农民应交的‘房地产税’的税基中只能有地上建筑物的价值部分。
    随着城镇化，人口集聚带来的住房需求必然带动只能在城镇国有土地上建造的商品房房价的高涨。其实房价上涨反映的正是城镇土地价值的增值。既然商品房的主要价值形态是土地价值，那么征收这种财产税的税名应该是‘房地产税’而不应该叫‘房产税’。
    ‘房地产税’作为政府稳定的税源，具有其他税种不可比拟的优点。首先因为它是财产税，即使税率不累进也具有缩小贫富差距的公平属性。其次征税对象不能移动和隐瞒，不像个人所得税那样容易隐瞒收入来逃税。最后它有利于抑制那些过早的不理性购房行为，大大增加‘房叔’、‘房姐’们的持房成本，有助于稳定房价，活跃租房市场，发展租房服务业。
    ‘房地产税’属于财产税，虽然其税收收入主要应该用于公共设施建设等地方的需要。但考虑到我国城乡之间，地区之间收入水平和财产拥有水平存在巨大差距，所以中央政府有必要在‘房地产税’中抽取一定比例用于补助贫困地区的财政。这就是说‘房地产税’应该定位于增值税那样的中央和地方共享税种，以地方为主。
    有些人只根据至今为止的‘房产税’的试点不顺的情况，对实行‘房地产税’的前景过分悲观。其实鉴于目前政府（尤其是地方政府）债务增加过快的危险，早日实行‘房地产税’已刻不容缓，它是今后财税体制改革的重要内容。而且只要政府下决心，征税也不见得像有些人想象得那么难。
     征‘房地产税’的关键在于核定商品房底下的土地价值
    至今为止的‘房产税’试点中所谓的‘重庆模式’和‘上海模式’因为都没有从根本上改革财税体制的角度去考虑和设计，又碍于既得利益阶层的反对，只搞碎片式的试验，结果变成非马非驴的样子。
    比如‘上海模式’不涉及房屋存量，只对新买的多余房子（人均超过60平方米）部分征收0.4%的房产税。其中人均住房面积的核定，对存量房子的处理等都既谈不上严谨和科学，也没有公平可言。它对‘房叔’‘房姐’的投机行为没有产生重大影响，房价也照涨不误。
    ‘重庆模式’只对高价房实行，所以连真正意义上的‘房产税’也谈不上，只相当于对高档房（如别墅等）实行惩罚性的‘特别消费税’。难怪它只能抑制一部分高档房的需求，征收税额也少得可怜。
    所以今后要实行‘房地产税’应该彻底打破把它用来打压房价工具的旧思路，要从兼顾公平、效率的角度，做到科学设计，反复验证，一旦立法后在实施过程中坚决杜绝任何变味走样的行为。在这里可以先提出一些基本的思路。
    不同建筑物的建造质量（因而是造价）可能有所差别，但是相同区位（地段）的土地价值应该基本相同，而且随着市场供求变动较大，所以征收‘房地产税’的时候确定税基的重点也在于不同时期，不同区位（地段）的土地价值水平上。
    比如新建地铁导致周围房价上涨，其实涨的只是土地价值，政府城市规划部门和税收机构可以根据土地价值的变动来确定该区位（地段）商品房的‘房地产税’征收税基。至于建筑物本身，根据造价样式和装修程度可分几个档次评估其价值。
    韩国等其它国家里政府税收机构确定房屋财产税的税基时需要专门的房价评估机构确定各个区位（地段）房子的‘基准房价’，其实主要依据还是当地土地价值的变化上。我国城市也应根据交通、商业服务设施、小区绿化等居住环境，
    指定权威机构去评估各个区位（地段）土地的当年价值，以作为核定‘房地产税’税基的主要依据。
    其实通常商品房的市场价就直接反映该区位（地段）土地价值的水平。因此建设地铁、公园等自然居住环境的改善，重点中小学等教育环境的变化也都引起房价的变动，它对应着该区位(地段)土地价值的变化。商品房一旦建成后其质量长期变化不大，甚至老化引起质量下跌，所以房价的涨落与建筑物本身的质量基本无关。‘房地产税’的税基水平主要根据土地价值的变化应做到能升能降，达到公平合理的目的。
    无论用财政拨款修建的政府办公楼还是房地产开发商销售的商业写字楼，无论低价卖出的‘福利房’还是高价商品房，无论未付完房款的‘按揭房’还是‘房叔’保有的‘空置房’，只要在国有土地上建造，而且可以自由买卖的城市建筑物都是财产。不管其所有主是谁，都应该纳入到‘房地产税’征收对象之中。
    比如政府机构用财政预算上缴办公大楼的‘房地产税’，可以像使用公用车那样清楚地体现为政府办公经费的一部分。没有上缴‘房地产税’能力的人不应该过早买房，因为他们的房贷质量低，会引起类似于美国‘次贷危机’的金融风险。
    如果有人想用正当收入购买多套房出租，为简单可靠起见最好不必适用累进税率。因为即使全国房屋登记实行联网，准确统计房屋所有者在全国各地拥有房地产情况并非易事。再说只要收入来源正当，多买房有助于发展租房产业，解决低收入家庭的居住需要，比政府提供‘廉租房’好得多。（见笔者博客文章‘应该反思“保障房”政策）http://blog.sina.com.cn/s/blog_a76121c70101cmbl.html’
    至于打击‘房叔’‘房姐’的炒房投机行为，可用禁止开发商销售‘毛坯房’和对现存‘毛坯房’征收‘空置税’的方法去解决，根本不必采用‘限购’的错误政策。（见笔者博客文章‘政府应该只考虑如何消除“毛坯房”（http://blog.sina.com.cn/s/blog_a76121c70101h4nf.html’
    实行‘房地产税’时尤其要注意禁止滥用‘减免’手段。比如有些人主张的‘人均**平方米以下要免税’的做法会给一些人偷税和腐败的机会。因为这种貌似照顾低收入家庭的做法其实反而造成不公平。比如对别墅和简易福利房的主人都给予同样面积的减免待遇则明显违背了公平原则。
    其次，即使房屋登记实现全国联网，利用假名或假户口则不易查出房产的真正主人。最后，目前连派出所也无法准确掌握常住人口，税收部门更没有能力确定实际居住人口，所以‘人均面积’的正确标准实在无法掌握。所以，本想照顾低收入家庭的免税措施反而却有可能被滥用于寻租用途。
    征收‘放地产税’的难度并不像有些人说的那么难。只要有房屋资产的人都纳税，而且公正科学地核定税基，那么‘跑了和尚跑不了庙’，不怕发生有人赖税不缴的现象。在韩国也有一些富豪没有及时上缴税款，结果不但要补交罚款（甚至房地产被强制拍卖），而且还被舆论媒体搞得声名狼藉。
    有些人担心向只有房产而缺少收入的家庭证收‘房地产税’缺少公允。其实这个问题并不难解决，不应该随便动用免税的手段。如果那些低收入家庭拥有的房产价值本来就不高，税负自然也不会高。如果房产价值高而现金收入少，那么正好需要敦促他们调整自己的资产结构，自觉地防止犯‘端着金碗要饭’的错误。‘以房养老’等金融商品业务也是为了解决那些问题而需要大力发展的。
    对‘棚户区’等需要搬迁改造的地方住户征收‘房地产税’时尤其要注意正确地处理问题。首先为顺利进行改造‘棚户区’，杜绝恶意‘钉子户’的要挟，对那些确定为国有土地上拥有自由买卖权利的‘棚户区’建筑物也需要同样征收‘房地产税’。虽然那些简陋建筑物的本身价值很低，但是土地的区位（地段）价值却往往很高，征税有助于加快‘棚户区’住户更倾向于早日搬迁改建。
    ‘房地产税’的税基可由商品房所在区位（地段）的土地价值和地上建筑物的分等级价值加在一起算出。因此在城市中心区建设的别墅等高档房屋的住户税负必然较重，而远离中心区的高层楼宇住户税负相对较轻，市中心‘棚户区’住户的税负因地上建筑物价值很低而不会太重。这样的税基设计既体现财产越多缴税越多的公平原则，又有利于防止在中心区建设容积率低的别墅等浪费城市土地资源的现象。
    举个例子来说明一下。假设有一个地面面积1万平方米（包括绿化区，区内道路和停车场等面积）的住宅小区地处城市中心区，综合考虑交通、环境等因素，小区土地目前的市场价值为每平方米10万元。假设在这小区建设每户建筑面积为共400平方米的两层独门独户别墅群，小区住户只有25户，每栋别墅市场价假设为4，200万元。
    那么4，200万元财产的别墅‘房地产税’的税基可分解为每户占地400平方米（包括庭院，道路等）的土地价值4，000万元（小区土地价值10亿元/25户=《10万元/平方米*1万平方米》25户=10万元/平方米*400平方米）。别墅的纯建筑物的价值200万元（按0.5万元/平方米的1等级标准来建造400平方米）。按0.5%的‘房地产税’率，住户每年应缴21万元税。别墅主人既然占有稀缺的城市中心区土地和空间资源，理应多缴‘房地产税’。
    相反，假设在该区位（地段）上盖每户建筑面积统一为100平方米的高层楼宇，住户为1，000户。那么商品房的建筑面积共为10万平方米（容积率越大，建筑面积就越大），每户住宅所拥有的土地份额只有10平方米，即别墅住户的2.5%。
    假设每户商品房的价格为140万元。那么房屋价格中可能包含每户负担的土地价值100万元（小区土地价值10亿元/1，000户=《10万元/平方米*1万平方米》/1，000户=10万元/平方米*10平方米），加上纯粹建筑物的价值40万元（按0.4万元/平方米的2等级标准来建造100平方米）。按0.5%的统一的‘房地产税’率，市场价格为140万元的商品房住户每年应缴税0.7万元。
    再假设该小区目前属于需要改建的‘棚户区’，虽然只住500户也因容积率低而显得很拥挤，公用设施少，居住条件恶劣。但是把狭窄的道路和庭院包含在内的话每户平均占地面积却达20平方米。因该区位（地段）土地的机会费用高达10万元/平方米，则‘棚户区’每户住宅占有的土地价值可达200万元（小区土地价值10亿元/500户=《10万元/平方米*1万平方米》/500户=10万元/平方米*20平方米）。但是由于纯粹建筑物的价值近于零，所以‘棚户区’的每户房屋的总的市场价值仍然高达200万元。按0.5%的‘房地产税’率，住户每年也要缴税1万元，比住100平方米高层楼宇的住户还多。
    对此也许有人认为不公平，但是考虑到‘棚户区’土地的市场价值高来源于离市中心近，生活和交通方便等好处，尽管居住条件恶劣，但居住的机会费用其实并不低。在现实社会里‘棚户区’的房屋买卖价格可高达200万元，比高层楼宇的商品房还贵。在政府和房地产开发公司动员住户搬迁时，说不定住户想要的补偿价更高。
    在现实社会里开发商宁愿给根本没有居住价值的‘棚户区’建筑物付出高额补偿款也要开发，就是因为看中该区位（地段）土地的价值，也就是用扩大容积率，盖高层楼宇的方式取得投资收益。所以在上述的核定‘房地产税’税基德的方式下，‘棚户区’的住民（尤其是那些‘钉子户’）与其继续居住在恶劣环境中，还要交纳相对不轻的‘房地产税’，还不如配合开发商早日搬迁。
    这里要注意的是，一个人居住环境的恶劣和拥有的财产多少并没有直接关系这一简单的道理。再说‘棚户区’的主人往往同实际居住者不一定是同一个人。但遗憾的是目前有些舆论媒体并不知道这个非常简单的道理，对‘棚户区’或‘城中村’拆迁中的一些问题过于渲染和煽情，公开为某些不良‘钉子户’喊冤叫屈。只要调查那些大多数外地农民工的居住条件就很容易明白这个道理，知道最应该受到同情的是谁。
    这在另一个角度说明，‘棚户区’或‘城中村’改造本来就是政府，开发商，住户三方共赢的过程。政府无需费钱费力亲自动手搞什么‘安居工程’，把‘棚户区’改造交给市场处理远为简单和公平。
    上述例子上的数据是假设的，在现实社会里事情往往复杂得多，但基本的逻辑是一样的。改革开放以来，老百姓的‘吃穿用’的需要都通过市场解决得很好。近年来‘行’（即私人汽车和公共交通）的问题也都让市场机制发挥主要作用去解决，解决‘住’的需要也靠基于市场作用的商品房制度。用‘保障房’方式解决住房问题的做法其实仍然没有摆脱计划经济时代靠政府分配住房的思路。
    由于在中国房地产是人们积累资产的最重要的方式，所以‘房地产税’的早日实行，不但有利于从根本上解决地方政府债务增加的问题，更重要的是在目前中国的贫富差距（包括收入差距和财产差距）巨大的条件下，可以用征收资产税的方式来扭转贫富的绝对差距持续扩大的趋势。这正是财税制度改革的主要课题。
     （完）
    韩洪锡 LG经济研究所（中国）顾问/经济学博士