姚轩鸽：税制与国运兴衰

    税收在国运兴衰中的重要性，一直以来就被税收学界以外的研究者严重忽视。对此，美国税史专家查尔斯•亚当斯早就指出：“我们今天历史学、政治学、哲学和伦理学领域的学者几乎不研究税收问题。但是在18世纪，学者们将税收作为这些学科以及其他相关学科的基础问题予以研究。”
    个中原因或许十分复杂，但一个不容置疑的因素在于：人们对税收在国运兴衰中权重的认识不足。即便少数关注税收在国运兴衰中之重要影响问题的研究者，其思考与努力，也大多止于对“税率”高低、“税负”轻重与国家治乱兴衰之间关系的认识。事实上，最应该关注的应是税制优劣与国家治乱兴衰之间的关系问题。
    税负轻重与治乱兴衰之有条件正相关
    “税负”轻重与治乱兴衰之正相关性之所以是有条件的，是因为，只有在既定政体基础前提下的税制，纳税人的“税负”越重，这种税制对纳税人财富的剥夺就越多，税制就相对恶劣，越会消减每个国民的福祉总量。相反，纳税人的“税负”越轻，这种税制对纳税人财富的剥夺就越少，税制就相对优良，就越会增进每个国民的福祉总量。而且，也只有在既定政体基础前提下的同类税制，才可能根据税率的高低、税负的轻重，判定一组税制的相对优劣。或者说，如果税制的政体基础不同，则无法通过税率的高低、税负的轻重去断定一组税制的相对优劣。同理，唯有在既定政体基础前提下的同类税制，纳税人的“税负”越重的社会，其国运就堪忧，发展动力将会萎缩，社会治理乱象就越多，就越趋于衰弱。相反，纳税人的“税负”越轻，其国运便越昌盛，发展动力便会越充足，其治理状况就相对较好，越有助于经济社会文化的繁荣。
    关于“税负”轻重与治乱兴衰这一有条件的相关性之规律性，古今中外的税收发展史都可予以佐证。可以说，一部中外税收发展史，就其同类政体基础的税制而言，其实就是一部官民之间关于税负轻重、税率高低的博弈史。税率越高、税负越重，国运便越衰弱；税率越低、税负越轻，国运便越兴旺。以中国国运兴衰史而言，秦二世而亡，隋二世而亡，以致历朝历代的周期性兴衰更迭，无不与税负的轻重、税率的高低呈现一种基本合拍的“规律性”之正相关性。
    秦亡于重税无疑。据《汉书•食货志》称：“（秦）田租口赋，盐铁之利，二十倍于古。”又据《七国考•秦食货》引《咸阳大事记》曰：“秦赋户口，百姓贺死而吊生。故秦谣曰：‘渭水不洗口赋起。’”再据《汉书•刑法志》记载，在秦统一后的十几年间，就开始无限度地动用民力，横征暴敛，既建骊山墓，又修长城，还要百姓承担戌五岭等劳役，其结果，致使全国百姓“丁男披甲，丁女转输”，“男子力耕不足粮饷，女子纺织不足衣服。”“贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食”。而且，因其法格外严酷，一人犯法，亲戚、邻居便会连坐；稍有不满，便会血腥镇压。据南朝梁时文学家任昉在《述异记》中记载，早在秦王政二十八年的时候，就已经出现了“阿房阿房，亡始皇”这样的童谣。
    隋二世而亡，与前朝一样，初时赋役较轻，但不久便开始横征暴敛。史载，隋初，“人庶殷繁，帑藏充实”，“计天下储积，得供五六十年”。“隋炀帝即位，是时户口益多，府库盈溢，乃除妇人及奴婢部曲之课，男子以二十二成丁。”但在隋炀帝即位的第二年就开始修建洛阳城，以尚书令杨素为营作大监，每月役丁二百万。由于“易使促迫，僵仆而死的十分之四，每月车载死丁，东至城皋，北至河阳相望于道。”同时开运河，“发河南诸郡男女百余万”。第三年五月就“发河北十余万郡丁男凿太行山，达于并州，一通驰道”。而且，随后一直横征暴敛不止。而隋朝赋役之害，役制最甚。既超时延期，又课及妇女，再者徭役苛重。长城之役，“死者太半”；修船之役，“官吏督役，船工昼夜立于水中，不得休息，自腰以下全都生蛆，死者十之三四。”同时，“每急徭卒赋，有所征求，长吏必先赋买之，然后宣下，乃贵卖与人，旦暮之日，价盈数倍,衰刻征敛，取办一时，强者聚而为盗，弱者自卖为奴婢。”隋同样亡于重税！
    再比如晋，也是亡于重税，因为赋役繁重，横征暴敛。据左丘明在《左传》“晋灵公不君”一文记载，晋灵公暴虐不君，“厚敛以雕墙”。即是说，晋灵公不像君主，因为他没有遵从王道，爱民且轻徭薄赋，而是通过大量征收赋税，加重老百姓的赋税来满足他的奢侈生活，竟然用金子来装饰宫墙。
    事实上，古往今来以税负轻重论兴亡的智者不少，其中以孙武最突出。甚至可以说，正是孙武开辟了以税负轻重论国家存亡兴衰，判定敌方势力大小变化之先河。而且，他就是根据敌方境内征税税率的高低、老百姓税负的轻重，准确预言了六家世卿灭亡的先后顺序。在他看来，赋税轻则百姓高兴，百姓高兴则上下能同心，上下同心国家就能兴旺繁荣。反之，如果赋税重则百姓不高兴，百姓不高兴则上下就不能同心，上下不能同心国家就不会兴旺繁荣。而后来晋国的形势发展，正如孙武所料，范氏、中行氏先亡，实力最强的智氏也在韩、魏、赵三家联手打击下灭亡，最后三家分晋，成长为战国七雄。
    外国同样如此。罗马帝国的衰亡是因为沉重的税收负担，埃及同样，荷兰也没有逃脱这种宿命。曾经在埃及，因为地方苏丹试图增加5%的税收，还引发了一次大规模的纳税人叛乱。而且，英法美等国的现代化转型，无不是从财税开始。毋庸讳言，一部西方文明史，同样是一部征纳税人之间就“税负”、“税率”轻重高低不断博弈的历史，都呈现出一种不是因为轻税兴旺，就是因为重税导致纳税人暴动而日渐衰亡的景象。对此，查尔斯·亚当斯在《善与恶——税收在文明进程中的影响》一书中尽有详细的记述。
    税制优劣与治乱兴衰之无条件的正相关
    优良税制与恶劣税制之间的“税负”轻重、“税率”高低之间之所以不具有可比性，是因为，即使“税负”轻重、“税率”高低相同，但优劣税制的现实功能与作用也是不同的。或者说，即就是“税负”轻重、“税率”高低相同，优良税制更可能增进全社会和每个国民的福祉总量，而恶劣税制则会消减全社会和每个国民的福祉总量。
    因此，税收与国运兴衰之间的正相关关系，准确地说，只能是优良税制与国家的繁荣兴旺、国民的幸福安康呈现正相关关系。相反，恶劣税制总是与国家的贫穷衰亡、国民的不幸苦难呈现正相关关系。简言之，“税负”轻重、“税率”高低，因为不是判定税制优劣的根本标准，所以不能以此独断一种税制的优劣，及其与国家治乱兴衰的关系。
    比如，一个专制的税制，其税负、税率既可能很低，也可能很高，但是，归根结底，都不可能长久地增进一个国家全体国民的福祉总量。中国社会几千年的王朝兴亡史，就是最好的例证。以明亡为例，和历代开国皇帝一样，鉴于前朝横征暴敛、民变四起的深刻教训，明初朱元璋便采取了一系列减免百姓税赋、救助贫困灾户，进而缓和阶级矛盾的重要措施，并一再告诫各州县官员：“天下初定，百姓财力俱困，譬如初飞之鸟，不可拔其羽，新植之木，不可摇其根。要在安养生息之。”洪武十八年 (1385年)，朱元璋就对侍臣讲：“保国之道，藏富于民，民富则亲，民贫则离。民之贫富，国家休戚系焉。”
    因为在朱元璋看来，要行仁政，就得减少百姓的赋税。而且，要求各级官吏节约财政支出，减少浪费。他曾对刘基等官员讲：“以朕观之，而息民之力。不节用则民财竭，不省役则民力困。”不仅如此，他还和马皇后带头节俭，经常忆苦思甜，甚至为了节省朝廷费用，及时提出“内臣但备使令，毋多人”，并要求军人边打仗、边生产，实行军屯，还通过招募鼓励流民屯田，由官府提供耕牛、种子、农具等支持，减轻百姓负担。
    问题在于，仅就上述具体的赋税措施而言，真可谓“以民为本”的治税典范了。然而坦率地说，朱元璋所做一切都不是为了全体老百姓的福祉利益，不过是为了朱姓一家江山的千秋万代而已！他不仅再一次恢复并完善了前朝非人、全权的专制制度，而且，总是以为“民”的名义，既滥杀官吏，滥杀士人，也滥杀无辜百姓，包括所谓的减免赋税、救助鳏寡孤独的措施，其出发点和动机无不是为了他朱姓一家之江山计较。换句话说，朱元璋所谓的仁政，所谓的以民为“本”，不过是其愚民术的另一个版本而已。就其本质而言，他和历代专制帝王一样，都不过是以民为“资本”而已。
    与此相反，一个自由公正的优良税制，其税负、税率虽然也可能很低，也可能很高，但最终却可能长久地增进一个国家每一个国民或者大多数国民的福祉总量。这是因为，不论朱元璋制定了多少减免税、救助鳏寡孤独的赋税财政措施，甚至个人生活多么节俭，但与其建立起来的，彻底剥夺了全体国民基本权利的、非人道、不自由、极端不公正不平等的专制制度之害相比，那些具体的惠民措施与个人品质，不过小善而已。固然，这与历史上那些奢靡铺张，完全不顾百姓死活的残暴帝王相比，其小善也不应完全否认。道理就在于，赋税负担的轻重、税率的高低，毕竟不是赋税管理的根本问题，赋税统治的根本在于：谁才是这种赋税制的真正主人。即是说，国家收多少税，如何收税，在哪里征税，包括如何用税等等重大赋税权力，该由谁来掌握，体现谁的意志？
    优良税制能增进一个国家大多数或者全体国民的福祉总量。这种税制的税负、税率，不论轻重高低，体现的都是大多数或者全体国民的税收意志。或者说，这种税制可能提供的公共产品之合意性会比较高，就是因为，这种税制的责任主体明确，人道自由原则实现了制度性的“嵌入”，而且公正平等，容易实现“取之于民，用之于民”的赋税治理具体目标，有助于实现税收的终极目的——增进全社会和每个国民的福祉总量。这一点，北欧诸国，比如瑞典、芬兰、丹麦、挪威、冰岛等国的高税负、高福利事实就最能说明问题。据报道，瑞典整体税负50%，为欧洲最高。据2009年福布斯公布的全球税务负担指数，瑞典位列全球第四。而一份欧洲纳税人协会的报告，甚至把瑞典评为“世界上税收最高的国家”。但是，瑞典社会的文明程度有目共睹。芬兰的税负不也不轻，高达29.8%。丹麦的税负同样不轻，工资税最高可至60%以上，另外还有25%消费税，以及礼物税、房产税、收入税等等。同样，这些国家的繁荣与进步令世人所羡慕。
    相对而言，美国的税负却比较轻。据白宫管理及预算办公室(Office of Management and Budget)的数据，最近一次联邦税率低于此水平的年份是1950年。战后美国的平均联邦税率为18.5%，而在罗纳德•里根执政期间平均为18.2%。从最广泛的税率意义上来说，当前的美国税率处在非同寻常的低水平，并且已经持续了较长一段时间：在2009年和2010年美国联邦收入占GDP的比例均只达到14.9%。同样，我们不能说美国社会衰亡了。
    当下税制的理性省察与忧思
    综上所述，要准确把握税负轻重、税率高低与国运兴衰之间呈现的带有规律性的相关性，只有在同类性质税制下的比较才具有现实的意义。仅仅从税负轻重、税率高低，既不足以对一个国家税制的优劣做出准确的判定，也不足以据此断定一个国家命运的兴衰。
    优良税制是促进国运畅旺的必要条件，是一个社会的繁荣与进步的必要条件，也是每一个国民创造性潜能发挥、自我实现的必要条件。无疑，我们对当下税制优劣的省察与评定，也就隐含着对未来中国现代化命运的关切与期许。
    以税负轻重言之，关于当下中国税负轻重之争虽然还会继续，但也存在一些基本的共识。以小口径税负统计数据看，与发达国家比较，或许中国税负并不是最重。以2012年为例，全国财政收入117210亿元，占2012年519322亿GDP的21.32%。问题是，如果再加上政府性基金、国有企业收入、社会保障的86493.9亿元（政府新增债务最新数据缺），以及土地出让金的26900亿元的话，仅这四项合计就有113393.9亿之巨。也就是说，从宽口径税负统计数字看，2012年中国政府“取之于民”的总收入大约为230603.9亿，占2012年GDP的44.4％。这个数字，显然太大了，远远超过了发达国家的税负。而且，谁又能说政府的非税收入不是纳税者的生存与生活负担呢？！
    退一步讲，如果这么多“取之于民”的财富能够让绝大多数国民合意的话，也许并不是一个大问题。问题或在于，这些“取之于民”的财富，其合意性并不高，即所供非所需。而且，所提供的公共产品的层次也确实太低。比如，2012年全国教育支出21165亿元，仅占财政收入的16.84%；医疗卫生支出7199亿元，
    仅占5.73%；社会保障和就业支出12542亿元，仅占9.98%；住房保障支出4446亿元，仅占3.53%，四项合计仅占33.58%。而国家用于“维稳”支出的公共安全费用就有7017.63亿元，占全国财政收入的5.99%，用于国防支出的费用只有6702.74亿元，占全国财政收入的5.72%。
    这岂不意味着，当下税制在增进全社会和每个国民福祉总量，促进经济社会文化整体繁荣方面，还存在许多薄弱环节。而且，这些薄弱环节属于严重的内生性缺陷，可能催生税收治理的系统性误差，全面阻止整个社会的繁荣与进步。
    这些严重的内生性缺陷主要表现在：
    第一，税制创建及改革的终极目的模糊，缺乏科学的核心价值观导引。事实上，一直以来我们总是以“聚财”作为税制改革的终极目的，不断加强和捍卫的是政府主导，也就是官员主导型的税制，没有把是否增进全社会和每个国民的福祉总量作为税收治理活动的终极价值追求。因此，这种税制及改革，体现和反应的就只能是少数人的税收意志，只能有助于增进少数人的福祉偏好，忽视大多数人真正的公共需求。
    第二，由于没有通过制度确立纳税人在税收治理中的主体地位，税权的合意性问题也就长期被有意无意地悬置。在此税权主导下的征纳税人之间权利与义务的分配，也就不可能公正平等。这是因为，权力是管理者独自拥有和掌握，并迫使被管理者不得不服从的一种力量。权利是权力保障下的利益索取，义务是权力保障下的利益奉献。试想，如果权力本身就不合法，岂能公正平等地保障征纳税人之间权利与义务的公正平等分配。事实上，“取之于民”甚多，“用之于民”甚少，或者说，“用之于民”但并不合民意的现象大面积存在，深究其因，莫不在于税权的合意性问题至今尚未得到彻底解决。
    税权的合意性取决于国家最高权力的合意性。而最高权力的合意性，取决于一个国家的政体。专制政体的合意性最小，寡头制的合意性较小，民主制的合意性最大。换句话说，如果一个国家实现了民主制，这个国家的最高权力之合意性就大，其税权合意性也就相应较大。反之，如果一个国家实行的是专制或寡头制的政体，这个国家的最高权力之合意性就小，其税权合意性也就相应较小。如此观之，当下税制改革确实任重道远，既要积极推进税改，力争成为政治体制改革的突破口，更需期待政治体制改革的实质性启动。这是优化税制的关键举措。舍此，不过技术性的完善而已。
    质言之，税权的合意性问题一日不解决，征纳税人之间权利与义务的不公问题就不会得到彻底解决。自然，公共产品的合意性问题也就不会得到彻底根治。说到底，税收治理的终极目的就很难实现，税制就无法增进全社会和每个国民的福祉总量，也就不可能促进国家的繁荣与进步，提升国民的总体幸福与尊严。
    第三，与合意性紧密联系的税权滥用、腐败问题，至今缺乏实质性的监督机制去限制。关键在于，税权滥用是导致征纳税人权利与义务分配持续不公现象存在的根本原因。阿克顿勋爵说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败 ”。所谓绝对权力，其实就是指不受监督、制衡、弹劾、罢免的权力，即是超越法律之上的特权。自然，绝对税权就是指不受监督、制衡、弹劾、罢免的税权，就是超越税法之上的特权。坦率地说，由于当下税权缺乏长期有效的监督机制和措施，税权滥用现象十分严重，对纳税人权利的侵害问题亟待解决。而税权的滥用，必然背离税收治理终极目的。
    一言以蔽之，“我们是如何征税和用税的，在很大程度上决定着我们是繁荣还是贫穷，自由还是奴役，以及，最重要的，正义还是邪恶。”“国家的繁荣与衰落经常有税收因素，这一点我们在整个历史中可以经常看到。”而且，“税收是人民的一股强大的动力，超过了政府，无论我们是否承认或者是否认识到。”税收在国运兴衰中的权重问题绝对不可小觑。税负轻重固然与国运兴衰关系密切，但更为重要的是，税制优劣直接关涉国运的兴衰。
    （原载2014年第四期《中欧商业评论》）