李华芳：“新型城镇化”，都是老问题

    2014年3月5日上午，中国国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会上做了他的第一份政府工作报告，再次提及"城镇化"，他使用了"推进以人为核心的新型城镇化"这一说法。什么是新型城镇化？早先新华网的一篇报道提及《国家新型城镇化规划》已经修改完毕并上报，预计将很快会发布，报道引述分析称"新型城镇化建设将坚持以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，全面提升城镇化质量和水平"。
    李克强谈及的"新型城镇化"与中国之前的城镇化过程相比较，有一个最为明显的变化，即"土地的城镇化"转到了"人的城镇化"。这是一个方向性的变革，这一改革能否成功，还有待一系列配套改革的推行。
    2009年以来，关心这个领域的学者已就方方面面的问题有过争论。经济学家黄亚生教授和我最近编著了一个集子《真实的中国：中国模式与城市化变革的反思》，辑选了围绕城镇化争议而展开的论述。我们认为，"新型城镇化"虽然是一个新的变化和新的提法，但都蕴涵着老问题。
    目前最关键的问题的确是"人的城镇化"，其他一切问题可以说都是因此而起的。在《真实的中国》一书中，我们大致解释了"人要入城去"需要解决的几个重要问题。一是大城市与小城镇的矛盾；二是城乡不公；三是外来者与城里人的矛盾。
    第一个问题：人是到大城市去，还是就地城镇化。换句话说，城镇化到底是要以发展大城市为主还是建设小城镇为主？中国共产党的十八届三中全会提及要"严格控制特大城市人口规模"。不过根据国际经验，对比其他国家内排名前几位的特大城市的人口密度，就会发现北京、上海、广东都还有很大的吸纳人口的空间。所以不存在现阶段严格控制大城市人口规模的问题，需要协调的是外来者与城里人之间的冲突问题。同时，大城市会有溢出效应，能带动周边城市的发展。而不管是就地城镇化还是"社会主义新农村建设"，都可能面临沦为形象工程或者所谓"鬼城"的困扰，基础设施建设以及住房的利用率远没有大城市来得高。
    当然这并不意味着要阻止自发成长起来的城镇。从总体上来看，尽管城镇化已经有了很大的发展，例如其中最为人津津乐道的莫过于"城镇化率过半百"，即2012年国家统计局公报称2011 年末中国大陆城镇人口占比首次超过50%，达到51.3%。但《真实的中国》一书认为这是一个数字繁荣，其中有很大的水分。在书中，我们讨论了不同统计口径造成的这种数字繁荣。产生水分有三个原因，一是将"城镇化"当成城市化，但中国的很多镇其实就是改了个名字，行政级别上调整了一下，城镇实际上并没有城市所有的福利；二是将农民工当成城里人，其实外来务工者并不享受城市福利；三是以常住人口代替户籍人口，不顾两者享有的公共服务区别，造成人为的数字繁荣。如果按照剑桥大学三一学院经济学教授文贯中的测算，中国的城镇化率约在36%，即城镇户籍人口占总人口的比例，其中扣除了农民工群体。从这个角度看，不管是大城市还是小城镇都需要大力发展。
    第二个要面对的问题是城乡不公。城乡土地不同所有制和不同价格造成了巨大差异。《真实的中国》一书中有多篇文章涉及农村土地集体所有制造成的问题。一方面，如果农村土地仅仅用于农作，尽管也可能因为种植经济作物等增加收入，但是与变更农地用途获得的巨大收益比起来就显得小很多，所以限制农地用途不利于农民增收，也无助于解决城乡不公问题。
    另一方面，在城镇化进程中，由于农村集体用地无法直接参与市场流转，必须先更改土地用途才能入市。而目前入市的唯一办法就是农村土地被政府征用转换成城市土地，然后进入市场交易。这样一来，农村土地的所有制也就从集体所有变成了国家所有，而农民往往被排除在这个土地制度转换的过程中，利益得不到有效代表，即便得到补偿也往往份额较少。城镇化本意在提高失地农民的待遇，但却有可能使失地农民的境遇变差。更严重的是，由于得不到公正的补偿，经常造成大规模的群体性事件。这同样无助于解决城乡不公，也不利于城镇化进程。
    第三个问题涉及到外来者与城里人之间的矛盾，这个矛盾主要是由中国现行的户籍制度造成的。户籍制度也与前两个问题相关。我们在书中讨论了中国现行的户籍制度对劳动力的流转产生了巨大的限制，这一方面减缓了城镇化的进程，由于户籍制度的限制，使得大量农民在融入城市的过程中遭遇困难。另一方面也使得城镇化过程中对外来务工者造成大规模的公共服务歧视。现行户籍制度将外来者排除在城市福利体系之外，这种歧视的恶果可能还被低估了。除了显性的制约城市发展、造成待遇不公外，还制约了内需，造成社会矛盾，对长期经济增长也是一种损害。如果不进一步改革户籍制度，不仅无助于启动内需，而且可能会激化社会矛盾。
    3月5日李克强的政府工作报告中重点提及了"三个1亿人"问题，即"促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化"。这其中就蕴涵了户籍制度改革问题。2013年底中共十八届三中全会就提出："加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。"即便是根据最保守的估计，目前也有超过1亿的农村户籍的人口已经在城镇工作生活居住，但绝大部分未能获得城镇户籍。不管是按照中国的宪法，还是按照已经在城里的工作生活的农民实实在在缴纳的税款，他们都应当享受与城市居民同等的城市福利。目前公安部预计到2020年会形成新型的户籍制度，尽管实质意义并不明确，但我们希望这背后的潜台词是全面实现自由迁移。
    《真实的中国》的最后部分还提供了部分地方城镇化的实践经验，我们认为这些地方实践与中国改革的历史一脉相承。这一来得益于中国地方大，有足够的空间来容忍失败。二来也在一定程度上实现了"以空间换时间"，以空间上的弹性换取时间上的紧迫性。一项改革的紧迫性，往往会因为一个地方有所突破，就减少了民众对政府施加的压力，从而使得政府具有了一定的改革正当性。充分鼓励地方实践，吸收好的经验，鼓励地方之间的相互学习，这也是未来中国城镇化的可行途径。
    李华芳是专栏作家，上海金融与法律研究院研究员。