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李华芳:周其仁论“城乡中国”,根本在于还权赋能

http://www.newdu.com 2018/3/9 爱思想 李华芳 参加讨论

    在研究城市化成为热点的今天,回顾中国城市化的历史,实在是一件头等重要的大事。中国经济学家、北京大学国家发展研究院院长周其仁刚刚出版的《城乡中国》,适时完成了这个工作。
    在周其仁看来,中国城市化的进程意味着经济密度甚于人口密度。也就是说,人往城里走,是城里的边际收益高于农村,只有到经济上的边际收益在城乡之间大致相当,这种流动的趋势才会趋缓或者停顿下来。通俗而言,就是只要去城里讨生活的能比农村赚更多的钱,那么城市化就不会停止脚步。
    对农民占人口大多数的中国而言,城市化简直就是个福音。但现实却是中国的城市化进程远远落后于其他发达国家。这到底是为什么呢?
    周其仁着眼于制度分析。对城市化来说,一个直接表现就是人口集聚到一个城市。但是人口集聚到底是城市化的因还是城市化的果,却不是很清楚。两者显然是正相关的,但理解其中的因果关系并不容易。
    如同周所言:“中国城市化进程历史性落后的原因,在于人口聚集受到抑制,难以对经济聚集做出积极反应。这个猜测包含以下有待探查的问题:当限制人口聚集与经济聚集的哪些关键条件被改变,中国的城市化进程才重新加速启动,并日益变得激越昂扬?”将城市化作为一个待解释的现象,通过考察历史变迁,如果人口的限制政策的变动,产生了促使人口进城集聚的效应,那么似乎可以证明人口集聚是因,城市化才是果。
    中国的户籍制度一直为人诟病,其在实质上限制了“迁徙自由”。从历史上看,“迁徙自由”写入中国宪法已是困难重重,而在实际操作过程中,农民进入城市都是受到限制的。这一来是基于农业生产的理由,如果农民大量进城,那么就会降低农业产出。当然相较于自由原则而言,这种功利主义的考量其实并不一定站得住脚。实际上大量农民留在农村,也不一定能提高产出。因为大量农民之间的激烈竞争会降低单个农户的收入水平。
    二来却是基于维护城市利益的理由,如果农民大量进城,就会降低城市居民的福利。这个理由倒是和如今继续维护户籍制度的理由如出一辙。但这个理由却忘记看到由于人口集聚带来的巨大收益和外部性。尤其是由于人口集聚催生的创新以及由此带来的市场扩展。
    中国的这套“管制人口流动”的模式实际上并非原创。周其仁的研究表明,这套模式还是从苏联老大哥那里学过来的。所以周其仁把这个叫做“老大哥的坏榜样”。因为这是为了国家的整体目标而侵蚀了个人的具体自由,而自由恰是城市化的根基所在。
    不管是基于农业生产效率的理由控制人口流动,还是为了维护城市福利的理由控制人口流动,都是从一个功利主义的视角来看待“迁徙自由”,而没有将“迁徙自由”当成一个原则来看待。而且这种区别对待城乡居民的做法,隐含的前提就是将中国人分成三六九等。但等级社会与城市化其实是格格不入的。
    周其仁写道:“等级社会怎么可能推进城市化?历史数据放在了那里:1960年我国城镇化率为19.7%,可是到1978年的城镇化率只有17.9%。这就是说,18年间中国的城镇化率不但没有寸进,反而下降了近两个百分点。真比苏联老大哥还出彩,因为那里的记录是城市化率仅在1939-1940年间出现过0.4个百分点的下降,那还是因为发生了苏联卫国战争!”
    中国的城市化还是要感谢邓小平的改革开放政策。因为这将人的经济自由度放开了一点,即便是这么一点点有限的经济自由,就已经使广袤中国发生了天翻地覆的变化。正如其仁说的那样:“经济自由是行为主体对机会以及由机会带来的机会的选择,而这恰恰构成城市化——人口在空间上的流动与集聚——的微观基础。”
    1984年中国“允许农民进城落户”,这变成了一个巨大的政策冲击。为什么要放开这一条呢?实在是经济条件差,原来的做法行不通了。加上改革的大方向在80年代初期开始确立,给政策松动带来了契机。是以,在其他条件都没有巨大变化的情况下,这一政策调整使得城市化进程大大加速。
    “允许农民进城落户”实在非同小可,一来是权利上落实了“可以进城的权利”;二来是允许农民进城时有经济自由,因为并没有规定农民进城到底要做什么,这就意味着可以选择自己能发挥本事的行当,获取收入。
    而后尽管城市化进程加速,但是土地城市化的速度远远快于人口城市化的速度。也就是说,尽管有大批土地从农地变成了城市用地,但原先附着在农地上的农民并没有因此就改变户籍,统统变成了城里人,和原先的城市居民一样享受城市福利。这个土地城市化远远快于人口城市化,进一步加大了从原先工农产品剪刀差以来的城乡差距。那么这又是怎么造成的呢?
    这其实是因为中国法律对土地的相关规定,最终造就了土地“先国有化而后再推出市场”的做法。这种做法与对地方官员的政绩考核主要依赖GDP增长率结合在一起,就构成了土地财政。一头是国有化农村土地变成城市用地可以带来财政收入,另一头是只要农民不变成城里人,那么用在农民身上的财政支出可以少一些,中国的地方政府官员很容易算清楚这里的账。所以土地城市化快于人口城市化就“顺理成章”了。地方政府成了这土地城市化进程中的先头兵。这就不难理解何以中国的城市化是政府主导的,同样也不难理解为什么土地的城市化要快于人口的城市化了。
    展开来说,这是因为“征地权”赋予了地方政府很大的权力。地方政府可以将原本私人和集体的土地通过先征用变成国有用地,再出让。尽管在土地后续使用中,已经采用了市场化的措施,例如土地招拍挂等。但问题是在土地供给的准入阶段,行政是唯一的手段。这也难怪周其仁老师感叹:这算哪门子市场化?
    这种供给端受到控制的“瘸腿市场化”源于1982年的中国宪法将城市土地划归国有。却没有想到这一规定会在21世纪的中国,引发国家与民争地,冲突频发。这实在是因为法律框架本身的限制所致。中国目前的两种土地形式,不管是集体所有还是国家所有,都没有为私人权利留出足够的空间。这样一来私人对土地的使用、转让、收益等一系列权利都得不到充分保障,其利用土地的经济自由就受到了损害。
    周其仁利用详细的历史材料解释“城市土地国有化”的由来,以及由此造成的对个人土地权利和农村集体土地权利的损害。归结起来就是一点,行政权力通过将“土地国有化”作为跳板,得以进军居民和农户私产,国家权力切实侵入了私人领地。
    逡巡中国路,彷徨城乡间。中国的城乡差距本来就大,加上国家与民争利进一步扩大了差距。要缩减这种差距,一方面固然要进一步实现人的城市化,另一方面也要解决土地制度上的缺陷。周其仁认为解决之道在于“还权赋能”,将农民的权利交回给农民,或者说至少部分交回,这就足以产生巨大的经济自由。就像“允许农民进城落户”只开了点口子,就促成了快速的城市化一样。
    当然确立农地的产权有困难,正所谓“厘不清使用权,何以来转让权”。但中国的好处是地大,各个地方能作为改革的试验场去试一试。例如周其仁看重的湄潭“增人不增地”的经验,或许就能为农地确权走出条路来。湄潭的经验是“延长农地承包期,并且在承包期内,各户人口的变动不影响土地数量”,这样一来,因为计划生育或者其他措施导致的农户人口变动,就不会影响农村土地的公平分配。而后再考虑农地在用途上的出路。但先期根据村集体将农地权利确定下来,却是至关重要的一环。
    周其仁此书历史材料梳理得好,娓娓道来,引人入胜。尽管语言平实,但加上周其仁老师亲身见证诸多历史关键事件,笔底却是波澜壮阔。实在是一本研究中国不可多得的佳作。
    李华芳是上海金融与法律研究院研究员。

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