姚轩鸽：新一轮财税改革面临三大根本挑战

    财税体制在国家治理体系中的地位究竟如何，学界有“工具论”，“媒介论”、“基础论”与“支柱论”之说。刚刚结束的三中全会，无疑把财税体制改革提到了国家治理前所未有的高度，其立论就是后“二论”，认为“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”由此，不少国人对新一轮财税体制改革也充满期待，并寄予厚望。但是，新一轮财税改革要实现上述功能，最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量的终极目的，必然面临三大根本性的挑战。
    挑战一：核心价值是否清晰明确
    核心价值即财税治理及改革的核心价值导向系统，它决定着财税改革的未来发展趋势与方向，通常集中表现为：这种财税体制改革的出发点与归宿究竟是谁，是为谁服务的，最终增进的究竟是谁的福祉总量？毋庸讳言，如果这个问题不首先弄清楚，而是随心所欲地启动财税改革的话，很可能背离其终极目的，不但不会增进全社会和每个国民的福祉总量，反而可能消减全社会和每个国民的福祉总量。事实上，这是所有文明财税改革必须坚守的核心价值。
    人类社会创建一切制度，包括财税体制的终极目的，无疑都是为了满足人类同胞的不同需求，为了人类能更好地生存和发展，即为了增进全社会和每一个国民的福祉总量。
    质言之，财税体制的终极目的——增进全社会和每一个国民的福祉总量，才是一切财税体制改革的终极的价值追求，舍此一切的价值，甚至最高、根本、重要的价值，都不过是核心价值的具体扩展而已。而且，唯有此一核心价值，才可能获得最大多数人国民的认可 ，才可能称谓一个国家财税体制改革长期的追求和愿景。也只有在这个基础上，才可能凝聚最广泛的财税改革共识，以及共同的境界。同样，也只有在这个基础上逐渐推进的财税体制改革，才能真正经得起时间的考验。
    实践中，这一终极目的和终极标准通常表现为两个具体标准：一是帕累托标准，即“不伤一人地增进所有人的利益”的原则；一是指“最大多数人的最大利益原则”。前者意味着，如果利益主体之间的利益尚未发生本性冲突、可以两全时，就不应该伤害那怕是一个人、一个国民的利益。退一步讲，如果牺牲了一个人的利益即便是增进了绝大多数人的福祉总量，也是不道德的。当然，除非这个人自愿自我牺牲、自我奉献，否则，就只能遵从孟子所信奉的“行一不义，杀一无辜，而得天下，不为也。”的原则。而后者意味着，如果利益主体之间的利益发生了根本性的冲突，且不能两全时，则应该遵从“最大多数人的最大利益原则”，但对所伤害者的利益应该遵从自愿的原则给予满意的补偿。
    在实际运用中，这一核心价值即可具体化为自由人道的最高原则与公正平等的根本原则，以及诚信、便利、限度等重要原则。“人道自由”作为财税改革的最高价值追求意味着，一切优良的财税体制及其改革，不仅应该把“纳税人当人看”，而且还应当“使纳税人成为人”，既不能“未经纳税人同意就征税”，也不能“未经纳税人同意就用税”。而且，不论征税还是用税，都必须遵循“平等、法治、限度”的自由一般原则，以及民主宪政的特殊原则。
    “公正平等”作为财税体制的根本价值追求意味着，凡是一个优良的财税体制及其改革，不仅应该遵从“完全平等”的原则，而且应该遵从“比例平等”的原则。或者说，不论在征税还是在用税中，既应该奉行相同的人同等对待的原则，也应该奉行不同的人比例对待的原则。既要体现横向公正平等的原则，也要体现纵向公正平等的原则。
    这岂不意味着，如果财税体制改革的核心价值观不清晰不明确的话，这样的财税体制改革很容易误入歧途，甚至南辕北辙。因此，必须时时警惕，以防迷失。这是判定新一轮财税体制改革成败的终极标准。
    挑战二：财税权力合法性问题是否彻底解决
    财税权力，即为财税管理者独自拥有，且迫使被管理者不得不服从的一种力量。当然，就财税治理而言，管理者既是政府，也是国民。它是保障国民与国家之间公共产品交换权利与义务是否公正平等的前提条件。这是因为，权利是权力保障下的利益索取，义务是权力保障下的利益奉献。因此，财税权力越合法，国民与国家之间公共产品交换的权利与义务就可能越公正平等。
    毋庸置疑，越是被管理者认同和同意的财税权力，其合法性越大。相反，越是不被管理者认同和同意的财税权力，其合法性越小。这个道理，洛克在谈及政府权力的合法性时这样说：“开始组织并实际组成政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府。”对此表述得最清楚的，笔者以为，当推法国政治学者迪韦尔热，他说：“权力的合法性只不过是由于本集体的成员或至少是多数成员承认它为权力。如果在权力的合法性问题上出现共同同意的情况，那么这种权力就是合法的。不合法的权力则不再是一种权力，而只是一种力量。”
    众所周知，财税权力属于国家权力的重要构成部分。因此，国家权力的合法性就决定财税权力的合法性。即是说，国家权力越合法，财税权力便越合法；国家权力合法性越小，财税权力的合法性就越小。毋庸讳言，一个国家权力的合法性程度，完全取决于这个国家实行的是哪种政体：专制的，寡头的，还是民主宪政的？无疑，民主宪政制下的国家权力合法性最大，寡头制次之，专制政体下的国家权力合法性最小。同理，民主宪政制下的财税权力合法性最大，寡头制次之，专制政体下的财税权力合法性最小。
    坦率地说，如果国家的政治体制改革严重滞后的话，这个国家财税权力的合法性就不可能很大，也就不可能有效保障国民与国家之间公共产品交换的公正平等，也就很难实现增进全社会和每一个国民福祉总量的财税体制改革的终极目标。因此，财税权力合法性大小便是决定财税体制改革成败的核心标准。甚至可以说，财税改革的根本目标就在于不断扩大财税权力的民意基础。无疑，财税权力合法性大小对政治体制改革的依赖性非常大。
    挑战三：财税权力是否拥有“闭环式”监督机制
    如前所述，和权力一样，财税权力也是一种迫使管理者不得不服从的力量。因此，不仅财税权力的合法性直接决定——国民与政府之间公共产品交换权利与义务的公正平等，而且，财税权力的使用方式，也会影响国民与政府之间公共产品交换权利与义务的公正平等。
    道理在于，正如阿克顿勋爵那句被世人无数次引用过的名言所揭示的：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败”。也就是说，如果权力不受监督和制衡，必然会被滥用，进而伤害国民的权益，背离国家治理的终极目的。同样，财税权力如果缺乏有效监督与制衡的话，也会加剧国民与政府之间公共产品交换权利与义务的不公正与不平等，进而背离财税治理与改革的终极目的。
    因此，新一轮财税改革面临第三大挑战就在于：能否建立“闭环式”的财税权力监督制衡机制，有效遏制财税权力大面积滥用的现象。“闭环式”财税权力监督机制意味着，财税权力的监督机制不应留有任何“死角”，应该既能对最低财税权力实施有效监督，也能对最高财税权力实施有效监督；既能对财税权力实行有效的内部监督，也能对财税权力实行有效的外部监督。同样，既能对财税权力实施有效的法制监督，也能对财税权力实施有效的道德舆论等监督，等等。换句话说，如果对财税权力的监督形不成“闭环”的话，一切对财税权力的监督都可能沦为摆设，便会催生大面积的财税权力滥用现象。
    毋庸置疑，推进财税体制改革，“闭环式”制度性财税权力监督机制建设最为关键，这也是判定新一轮财税改革成败的又一根本标准。正因如此，当前税收立法权的回归人大、财政预算体制的公开与透明等监督财税权力的改革举措，尤显紧迫与重要。
    美国税史学者查尔斯•亚当斯说：“税收是人民的一股强大的动力，超过了政府，无论我们是否承认或者是否认识到。”而且，“我们是如何征税和用税的，在很大程度上决定着我们是繁荣还是贫穷、自由还是奴役，以及，最重要的，正义还是邪恶。”这就是说，财税治理及改革要充分发挥其应有的功能和作用，实现其终极目的——增进全社会和每个国民的福祉总量，唯有遵从财税治理的大道文明精神，坚守人道自由、公正平等的价值原则，而且使这些理念实现了制度性“嵌入”，并有效解决了财税权力的合法性以及“闭环式”监督机制问题，才可能逐步接近理想、优良的财税体制，最终发挥财税在国家治理中的基础与重要支柱作用。