马晓河：以体制改革切实化解产能过剩

    近期召开的中央经济工作会议明确提出，要着力抓好化解产能过剩和实施创新驱动发展。这既表明了当前中央在化解产能过剩方面的决心，同时也显示产能过剩是目前我国经济发展中的一个突出矛盾。当前和今后一个时期，我们要不折不扣执行好中央的决策部署，以体制改革切实化解产能过剩
    产能过剩面临的形势
    当前，我国工业的总体产能利用率明显低于80%，有许多行业产能利用率只有70%左右，其中钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、炼焦、汽车、家电、电话单机、手机、卷烟等工业产品的产能利用率大多在50%到70%之间。如果将庞大的在建和拟建生产能力计算在内，我国的产能过剩程度将更加严重。确实，产能过剩已成为当前我国经济发展中最大挑战之一。
    值得注意的是，我国的产能过剩虽然少部分行业是相对过剩，在经济高增长时期产能过剩矛盾会得到缓解，但大部分行业是处于绝对过剩状态，无论经济增长快慢产能都有明显过剩，特别是经济增长放缓时产能过剩矛盾更加突出。另外，我国的产能过剩带有全面性特点,无论是重工业还是轻工业都有产能绝对过剩。产能过剩会造成市场恶性竞争，引起工业产品价格持续下降，企业利润下滑甚至严重亏损，企业债务规模扩大，在宏观层面形成金融风险；如果严重的产能过剩得不到及时治理，将会积累并最终引起生产危机，使经济陷入持续通缩困境之中，给经济长期可持续增长带来负面影响。
    产能过剩形成的原因
    在市场能充分发挥调节供求作用条件下，产能过剩能在经济周期波动中得到不断化解，当经济增长处于上行阶段，旺盛的市场需求会引导资金、技术、劳动力等要素向盈利高的行业进行配置，为此这些行业的供给就会增加。当经济增长处于下行阶段，疲软的市场需求又会迫使盈利低的行业甚至亏损行业压缩抑或退出生产。但是，我国社会主义市场经济发育还不充分，来自多方面行政或体制性因素干预市场发挥应有作用，使得市场供求发生人为背离，造成过度产能过剩。
    其一，需求结构失衡助推产能过剩。上世纪90年代以来，我国的投资率不断上升，而消费率持续下降。例如，1990年我国的投资率为34.9%，2005年上升到41.5%，2012年进一步升至48.1%，消费率则由1990年的62.5%降到2012年的49.2%，其中居民消费率由1990年的48.8%下降到2012年的35.7%。过低的消费率不但使社会减少了应有的消费量，还使大量社会资金涌入投资领域，造成投资膨胀和产能扩张。在一定意义上，投资率偏高就意味社会投资偏多，最终偏多的社会投资大部分都转化为生产能力。造成投资消费结构失衡的根源是我国收入分配制度安排不尽合理。一方面，在国家、企业和居民之间，国民收入分配格局不断向政府、企业方面倾斜，而居民所占收入比重在不断下降。通过国际比较发现，我国居民所占国民收入比重明显偏低，既低于发展中国家更低于发达国家平均水平。一般而言，在经济运行中，居民是消费主体，政府和企业是投资主体。显然，政府和企业收入比重越高就越有利于投资，进而有利于产能扩张，反之亦然。另一方面，在不同收入群体之间，我国的收入分配也有利于高收入群体，不利于低收入群体。但是，高收入群体储蓄倾向高，低收入群体消费倾向高。以城镇居民收入为例，从2000年到2011年，占调查户20%的高收入家庭人均可支配收入增长了4.16倍，而20%的低收入家庭人均收入只增长了2.79倍。由此低收入户人均收入与高收入户人均收入水平差距由1：3.6扩大到1：5.4。这种变化明显有利于储蓄。因为，相对而言，高收入群体的边际储蓄倾向高，边际消费倾向低。因此，高收入群体收入水平越高、收入增长速度越快，就越有利于增加社会储蓄，而社会储蓄最终就转化为投资。很明显，社会投资越多产能就越大，产能越大就越容易造成过剩。
    其二，体制机制不合理刺激产能过剩。在现有财税体制下，由于财权事权不匹配，各级地方政府都面临着巨大的支出压力，为了培育地方财源，各级地方政府都把大力发展地方产业、增加地方财政收入作为主要目标，为此各级政府在干部考核指标体系中纷纷将GDP增长、招商引资等作为重要考核目标任务。于是，在地方经济发展压力和干部考核压力“双高压”调节下，各级地方政府干部们都套上了完成招商任务的枷锁，一场轰轰烈烈的大办园区、招商引资，在全国从东到西、从南到北开展起来，而且这股热潮多年一直不退。在这种热潮推动下，我国的产能扩张便成为一种趋势。
    其三，各级地方政府政策干预加剧产能过剩。为了急于发展地方经济，吸引更多的外来资本，各级政府还纷纷制定各种优惠政策，比如提供廉价劳动力、压低土地出让价格、放松环境污染排放监管、减免税收、通过地方融资平台为企业筹集资金，凡此等等都降低了企业进入产业领域的门槛。在极具诱惑力的低成本吸引下，国企、民企和外企3股力量竞相进入低端产业领域，造成大量的结构性产能过剩，而技术密集的高端产业领域供给却严重不足。同时，面对低端产业产能过剩，地方政府出于GDP统计、财政收入和本地就业等因素考虑，又千方百计地保护这些过剩行业和“僵尸”企业不被淘汰，这又无形中抬高了产能过剩行业的退出门槛。显然，当一个产业只有资本进入没有或少有资本退出时，产能过剩迟早要发生。
    破解难题须深化改革
    化解产能过剩，必须加快体制改革，要在以下几方面重点发力。
    首先，调整国民收入分配格局，增加消费是化解产能过剩的一种有效路径。要通过改革把花钱的权利、消费的权利给老百姓，让老百姓能真正增加收入，特别是让中低收入群体增加收入，建议从法律上保障城乡居民收入增长不低于GDP增长速度，职工收入不低于企业劳动生产率，退休职工退休金收入增长不低于当年物价指数，这样才能降低投资率并提高消费率，为建立消费型社会创造条件。同时，要加快投资体制改革，今后应严格控制政府投资总量和结构，限制那些超越经济发展阶段、与消费关联度极低、但对政绩和地方资源配置权力影响大的基础设施建设，比如豪华城镇广场、超标政府办公大楼、城镇超宽马路、缺少人流的飞机场等。鼓励将公共投资投向与消费密切相关的基础设施领域，比如中小学校、医院、市场设施、养老设施、社区健身文化娱乐等。此外,近期还要抓紧实施城乡地区间看病、养老等社会保障的制度并轨，并且不断提高保障标准，让老百姓真正能后顾无忧，消费不愁。
    其次，改革财税体制和干部考核制度，为产能扩张和GDP崇拜降温创造条件。鉴于一些地方政府片面开拓财源，刻意做大GDP，以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，导致产能过度扩张，必须调整中央与地方政府之间的财权事权关系。比如，加大转移支付力度，优化转移支付结构，考虑将一部分地方政府的事权上收，等等。此外，今后在干部考核方面，要平衡和调整发展产业和公共事业之间的关系，把地方公共事业发展、城乡居民收入、环境治理等放在主要位置，降低经济发展在考核中的权重。在干部任用上，一定要将那些在社会事业、城乡居民福利、环境治理和社会稳定方面做出成绩的干部提拔到重要岗位上来，为社会起到示范作用。
    再次，调整产业结构，用多种手段化解产能过剩。要利用产业政策、财税政策、科技进步政策，鼓励社会调整产业结构。产业结构调整的方向就是发展工艺路线方面的高端环节，产品链环节中高端产品，这样可以将资本从产业的低端环节引向中高环节，既可以缓解产能过剩，又可以提高产业的科技含量和附加价值。另外，我国的产能过剩是由市场和非市场多种因素造成的，化解产能过剩也必须采取市场、行政、法律等多种手段。一方面，积极推进资本、土地、能源、水等要素市场化，让要素价格真正体现市场供求，让市场主动压缩过剩产业的生存空间；另一方面，选择重点领域如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船、炼焦等行业，坚决淘汰“两高一低”的产能和产品，让高耗能、高污染、低效益的产能必须退出市场。可考虑建立产能过剩行业退出或转型基金，帮助企业淘汰过剩产品；可以提高产能过剩行业节能减排和技术进入门槛，使高排放的低端产能无法生存,从市场上挤出这些过剩产能；也可以对一些明显违法违规并受地方政府保护的落后产能，采用法律和行政手段强制限期淘汰。最后，还要结合治理环境污染和节能减排，对淘汰产能过剩建立监管稽查制度，将化解产能过剩工作装在规范化的制度笼子中。
    （国家发展改革委宏观经济研究院 马晓河）
    来源:经济日报