郑联盛：底特律破产的五个教训

    底特律从辉煌的“汽车之都”演变为一个没落、颓废、濒临破产的城市，揭示出经济社会发展的众多规律。对于中国经济结构转型、地方财政可持续发展、财政收支的审慎性以及经济社会协调发展等都具有重要的借鉴意义。
    一是经济结构转型有内在规律，顺应新旧主导产业变迁趋势，实现有效的结构升级是避免破产风险的良方。新旧主导产业的更迭是经济结构转型的必然，固守旧有模式对经济发展而言是危险的，结构升级是避免破产的最基础支撑。美国汽车行业在日本企业行业的冲击下竞争力大大降低，加上向新兴经济体转移部分产业环节，使得美国汽车产业成为一个缺乏创造性的旧主导产业。相应的是，美国以信息化为支撑的服务业持续快速发展并成为新的主导产业。比如，美国的芝加哥，上世纪50年代至60年代是一个以钢铁、机械、金属行业为支撑的工业化城市，而当时底特律的汽车产业则是新兴产业，上世纪90年代以后，芝加哥积极顺应信息化和高端服务业的发展趋势，实现从工业向高端服务业的成功转型，成为美国航运、信息、金融、贸易和高端制造中心，是美国宜居城市之一。如果固守旧有产业或旧有的不合理模式，那么很难能够实现可持续发展。积极引导具有真实需求的新兴产业发展，促进经济结构有效转型是经济可持续发展的基础。
    二是财政收入应该避免过度集中于特定领域，收入结构应尽量多元化。一个特定领域贡献较大比例的财政收入是一些国家和城市的共性，比如一个城市的优势产业或龙头企业将贡献较大规模的税收收入，但是，如果这个领域发生系统性风险，那么财政收入将面临系统性冲击，财政状况恶化甚至财政危机就成必然。中国部分城市土地收入占比较大，实际上也与底特律汽车产业税收占比大有相似的风险，比如房地产市场产生巨大的危机，那么土地财政将出现崩溃，而财政支出是具有刚性的，基于土地收入的财政收支体系将成为无本之木。比如中国鄂尔多斯市严重依靠煤炭行业收入，煤炭价格下跌引发了当时财政收支压力加剧，并引发了诸如民间借贷等金融风险。当然，多元化的财政收入结构，是与多元的经济结构相匹配的。
    三是财政收支审慎性是财政可持续发展的基础，应积极加强收入结构的优化并提高支出结构的审慎性。从底特律的经验看，高税负是财政状况恶化的重要根源，中国是否为高税负的经济体目前存在争议，但是高税负对财政可持续发展是有害的，高税负可能导致资本转移、产业转移甚至富裕阶层迁徙。从支出方面，养老支出是财政支出最持续的挑战，底特律长期负债一半以上是与养老相关的，根据惠特尼的研究，美国地方财政最大的风险是养老，2011财年整体负债规模超过2万亿美元。债务的累积成本是财政支出的又一重大负担，底特律政府运行费用从2008财年的10.25亿美元降低至2013财年的6.92亿美元，刚性支出增量主要来自利息支出。最后，刚性支出项目设立要审慎，底特律针对警员、消防员的医疗退休福利系统很大程度上加剧了财政收入的恶化。
    四是城市发展的核心支撑是产业发展和有效就业，产业、城市、经济和社会应该协调发展。作为曾经的第四大城市，底特律最后沦为“鬼城”，主要在于其没有新型产业的支撑，没有有效就业岗位的支持。中国正在进行的新型城镇化或城乡一体化建设，核心环节是有效就业。同时，城市建设和管理应该统筹产业的发展、城市自身发展以及整体的经济社会发展状况，特别是基础设施、教育、医疗、住房、养老、治安等基本保障体系的完善，以形成良性的互动和正反馈。
    五是中央政府应深入了解地方政府的财政状况和财政风险，及时有效整治地方财政风险。美国的地方政府财政风险并非个例，此前华盛顿特区、加利福尼亚州、佛罗里达州等重要州都出现不同程度的地方债务风险。2003财年至2010财年，美国州级政府已将每年的支出预算从1.5万亿美元提高至近2.2万亿美元，但税收收入增加不到4000亿美元，仅达到1.4万亿美元，地方政府的财政缺口日益扩大。对于中国，地方债务规模测算口径差异较大，2010年地方债务规模存在7万亿元人民币至12万亿元人民币的不同测算结果，还不包括隐性负债。最近几年来，社会融资规模的快速膨胀，地方政府的债务规模应该是水涨船高。因此，应该定期不定期摸底地方债务水平，并适时适度进行“压力测试”，保障整个财政体系的可持续发展，以服务于宏观经济平稳发展和结构转型大局。
    （作者：中国社会科学院金融研究所）