杜人淮：困境重重的中国新型城镇化道路

    城市化（urbanization）是经济社会发展的必然趋势，也是一个社会进步和发展的重要标志。新型城镇化道路，是中国特色的城市化道路。提高城镇化水平和质量，走可持续发展的新型城镇化道路，是加快转变我国经济发展方式战略重点，是扩大内需及推动国民经济稳定健康发展最大潜力和持久动力。当前，我国新型城镇化可持续发展面临着诸多困境和挑战，推动城镇化可持续发展支撑条件比较脆弱，存在的瓶颈问题日趋突出。
    一、二元结构问题趋于强化和固化
    通常情况下，二元结构是城市化的重要动因，城市化则是破解二元结构的有效途径。我国的二元结构，不仅表现为城乡二元结构，而且表现为城镇二元结构。新中国成立后，由于我国经济发展采取以农补工，限制农村人口向城市流动，以及城乡关系偏重于城市，城镇建设偏重于大中城市等政策，不仅严重迟滞了我国城镇化进程，而且导致我国农业落后于工业、农村落后于城市、小城镇落后于大中城市的二元结构问题不断强化。改革开放以来，我国虽采取了一系列强农惠农政策，比如逐步放开了农产品市场，鼓励乡镇企业发展，支持农村劳动力向城镇转移等，近年来又进一步加大工业反哺农业和城市支持农村力度，并对农业和农民采取“多予少取放活”等政策，农业和农村经济显著增强，农民收入水平明显提高，城乡联系程度日益密切，城镇化进程加快推进，但我国二元结构及其深层次矛盾并未得到根本扭转，且有进一步强化和固化趋势。
    随着我国城镇化的推进，资本的趋利性使大量资金从农村流向城市，不公平土地征用制度使土地增值收益分配向城市和非农部门严重倾斜，不合理收入分配制度使农民工与城镇职工同工不同酬，农民工工资长期处于较低水平，而向城市倾斜的公共支出政策则使城乡基础设施、公共服务体系和社会保障等差距越拉越大。其结果导致农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难等“三农”问题更加突出，城乡发展差距不断扩大势头难于得到遏制。不仅如此，城镇之间的发展差距也越来越大，我国环渤海、长三角、珠三角三大城市群的面积不足国土4%，却集聚了全国人口的18%，创造了全国GDP的40%。总体上看，内地城镇发展滞后于沿海地区，欠发达地区城镇发展滞后于发达地区，中小城市发展滞后于大城市，建制镇发展滞后于建制城市发展，即使同一城镇不同区域的发展差距也日益凸显。“当前，城乡差距问题既普遍又突出，而城市二元结构中的高低收人差距往往更大，繁华的城市中心这与简陋的棚户区、工矿区并存，形成了明显反差，资源枯竭城市困难群众更多”。[1]
    二、农村人口转移和生存压力加大
    长期以来，我国城镇化发展严重滞后于工业化发展，人口城镇化滞后于空间城镇化，农业或农村人口始终占我国人口总数的大部分，是典型的农业大国。促进农村人口向城市转移，是我国城镇化发展的关键。改革开放后，我国的城镇化得到了迅速的发展。2012年城镇化率达到51.3%，比改革开放之初1980年的19.4%提高近40个百分点，城镇人口首次超过农村人口。由于我国采用人口城镇化率统计标准，包括城市户籍人口以及在城市居住半年以上的常住人口，其中后一部分人口具有很大的流动性和不确定性，因而难以真实反映我国城市人口的量变关系，甚至有人称之为“伪城市化”。农业人口向城市转移与城市经济增长存在正相关关系，能有效地拉动GDP增长。如果城市化率年均增加1个百分点，2020年，我国的城镇化率将达到57%，城镇总人口将达到8.28亿人。[2]未来十年，我国城市化率还将达到60%左右，还有大量农村人口转移到城市。但长期存在的城乡分割体制，特别是户籍、土地、社保、就业、教育等歧视性制度影响，造成进城农民同城市市民生存和发展机会极不平等，这不仅严重阻碍农村人口向城市转移，而且加大进城农业人口生存和生活压力。
    我国城市化人口的主要来源是农村进城务工人员（农民工）。但由于受城乡隔绝的户籍制度影响，我国农民工可以进城务工，但却很难在城市落地扎根。农民工本应该是城市化人口，却因为农村户籍变成身份模糊的边缘人口。他们是农村人眼中的城市人，城里人眼中的农村人，也是政府制度安排的农村人。在许多农民工看来，城市不是自己久留之地，更不是终身托付之地，早晚还得从农村来回到农村去。无论是在城里人看来，还是在进城务工人员看来，进城务工人员只是城市的临时工，几乎不可能成为真正市民。农民工实际上成了“钟摆式”或“候鸟型”的流动人口。同时，又由于城市就业、住房、教育、医疗和社保等制度均与户籍挂钩，进城务工人员难以平等享受市民待遇，就业难、就医难、居住难、子女教育难、遇到欠薪和工伤赔偿等重大困难寻求社会救助难等问题非常突出。
    在城市，进城务工人员不仅从事最累、最苦、最脏工作，而且干活时间最长，获得收入最低，扎根城市难度和压力越来越大。近年来，由于全国城市遍地开花的一轮又一轮的房价畸形暴涨，加上无缘享受城市保障性住房待遇，因而，对绝大多数进城务工人员来讲，住上保障房无疑是镜中花，购买自己商品房更是水中月，大多进城务工人员只能居住在拥挤的简易工棚中，或者居住在城乡结合部自建或租用的简易屋里。高房价正在掏空城市居民收入，若再进一步掏空农村转移人口的收入，依靠城镇化拉动内需和驱动我国下一轮社会增长动力的功能就大打折扣。不仅如此，由于进城务工人员工作时间长、工作辛苦，又居无定所，再加上目前存在的歧视性户籍、医疗、教育、养老制度制约，不仅造成5800万留守子女常年见不到自己的父母，2000多万随迁子女的教育难，数以千万计的老人无人赡养，这将严重阻碍我国城市化健康发展。长期以来，城镇对待农民工总体上讲，是“取而不予，用而不养”，“只用一时，不管终生”，“经济上接纳，社会上拒绝”，农村转移人口的生存压力始终难以得到舒缓，并开始出现农民工离城还乡的“伪逆城镇化”现象。为此，有必要构建城乡统一户籍制度，推动进城务工人员市民化，深化居民住房、子女教育、医疗卫生、就业、社会保障等制度的公平性改革，消除农村人口向城市转移的制度壁垒，同时加快城乡发展一体化进程。
    三、城市基础设施等承载能力堪忧
    城镇化需要基础设施、环境、居住、教育、医疗等条件的有力支撑。同时，城镇化的过程还是消耗大量能源，制造大量排放物的过程。到2030年，我国城市化率将达到65%左右，新增3亿多人口，需要大幅度提升城市基础设施、公共服务设施、环境保护与治理设施建设和房地产开发等承载能力。长期以来，由于我国城市化发展理念、发展规划和制度建设等严重滞后，当城镇化走上快速发展轨道后，不仅已有的城市交通、地下管道、供电供水和废水、废气、废渣的“三废”治理等设施建设，以及住房、教育、医疗等民生工程建设的承载能力明显不足，而且城市各项新建和改、扩建基础设施及民生工程建设发展跟不上城镇化速度，难以适应和满足城镇化发展要求，致使我国许多城市出现比较严重的环境污染、交通拥堵、交通事故、住房难、医疗难、就业难、就学难等等城市化问题，成为严重影响和制约我国城镇化深度发展的绊脚石。
    目前，我国许多城市的承载能力已经接近或超出极限，这其中既有基础设施等建设本身的硬件问题，同时也有制度缺陷等软件问题。主要表现在：一是城市交通基础设施建设难以满足机动车和人口快速增加的要求。从一定意义上讲，城镇化的过程也是城市的机动化过程。机动车的快速增长是我国城市发展的最为显著特征。2009年，北京就净增新车51.5万辆，等同2008年香港整个机动车保有量。[3]我国许多城市地面公路、地下轨道和交通管理等建设，始终难以跟上机动车和城市人口增长速度。二是城市环境保护和治理能力难以有效解决城市日益突出的环境问题。目前，我国城市环境保护和治理建设普遍滞后，许多城市绿化面积不增反降，致使城市及其周边的工业“三废”问题、城市生活垃圾问题、机动车尾气排放问题等日渐突出，许多城市常年空气质量较差。目前，全国667个城市中约有2/3的城市交通高峰时出现拥堵，许多大城市相继变成“雾都”，成为“无心”、“无肺”和“无肾”城市。三是城市住房建设和调控政策难以有效解决城镇化进程中凸显的住房供求矛盾。近年来，虽然我国城市商品房建设保持较快发展势头，但仍然满足不了购房者需求，商品房供需结构性矛盾突出。大量空置住房的存在和大量居民无房可住情况日益突出。四是城市教育和医疗资源及相关制度改革难以满足人们对公平教育和医疗的需求。城市教育资源和医疗资源差异较大，且分布不公，择校问题和到大医院就医难等问题非常突出，而且有越演越烈之势。五是城市就业岗位的增长难以满足新增和换岗劳动力的就业需求。近年来，城市的快速扩张产生了大量需重新就业的失地农民，高效的扩招造就了大批新增就业的大学生，而城市新增就业岗位不仅无法始终难以满足新增劳动力的就业需求，也无法满足产业结构调整和经济周期等影响产生的转岗劳动力就业需求。
    城市承载能力的建设，既是一个系统工程，也是一个需要经济实力来支撑和不断积累发展的过程。我国城镇化承载能力发展滞后问题，将是我国长期面临的突出问题。根据国际经验，人均GDP达到3000美元时，城镇化问题将会逐渐凸现，我国还将长期面临日益突出的城市化问题。为此，我们需要遵循城市发展客观规律，科学统筹规划城市各项建设，确实使城市的各项建设能最大限度地惠及到广大民众利益诉求，有效防范某些国家把城镇化变成“富人的嘉年华，穷人的苦难营；圈房者的天堂，无房者的炼狱；强势者敛财的坦途，弱势者致贫的深渊”等情形发生，让城市各项建设能有效支撑城镇化的健康发展。
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    [1] 李克强：《破解城市二元结构难题 走新型城镇化道路》，载于《城市规划通讯》2012年19期。
    [2] 国务院研究室：《中国农民工问题研究总报告》，载于《改革》2006年第5期。
    [3] 吴琪：《交通膨胀:考验城市的容纳极值》，载于《资治文摘（管理版）》，2011年第2期。