陈宪：用“铁腕”瓦解特权阶层

    何谓“特权”？定义它很难，连《辞海》都回避了。要言之，但凡利用公权力谋取一己私利，就是特权。所以，特权的手段是权力（power），特权的本体是权利（rights）。一个关键的问题是，特权和腐败是什么关系？二者的边界确实很难厘清，因为它们产生的原因是相似或相近的，但二者还是有区别的。腐败一经查实，就是犯罪，特权则不然，它往往有制度保护，至少有潜规则保护，而且经常表现为集体行为。
    任何社会都会存在特权，都要反对特权思想、特权现象。但是，重要的问题是，要在容易滋生特权的阶层，加大反特权的力度，并用“铁腕”———法制、法治和改革的力量瓦解这些特权阶层，乃至最终形成平权的市民社会。
    一般而言，拥有公权力的官员阶层，通常就是容易滋生特权的阶层。在现阶段的中国，情况有些特别，除了官员这个特权阶层外，掌控和经营国有资产的国有企业高管们，他们也是一个容易滋生特权的阶层。在中国，这个阶层有着异常复杂的生成背景。如此规模的国有资产和国有企业，首先是计划经济体制的产物。国有资产和国有企业如此集中地存在于具有自然垄断倾向、规模经济敏感和资源类的行业，是通过“抓大放小”的改革而形成的。从这个意义上说，今天中国的国有企业格局是转型经济体制的产物。那么，市场经济体制又为国有资产和国有企业的高管阶层提供了什么？提供了为权力“定价”的可能性，进而特权滥用、特权寻租、权钱交易，不一而足。因此，与官员阶层的特权问题相比，在许多情况下，这个高管阶层是有过之而无不及。
    在现今的体制中，国有企业高管阶层亦“官”亦“商”，权力和金钱结合，并随时可能交易，有着很大的杀伤力。太多的事例可以佐证这个判断。这里，仅举最近发生的珠海金融投资控股公司总经理周少强等人公款消费一例。综观这个案例，我们要问的是：第一，将原本的工作会议改为豪华的晚餐会，这到底是开会，还是宴请？举办如此的豪华宴请，不是特权又是什么？第二，报道称，该公司与华发会馆是同一系统企业，是什么“系统”？华发会馆也是国有企业吗？现实表明，目前国有企业属下的高档接待场所很多，这些场所难道不是行使特权的场所吗？第三，现已查实，珠海市国资委纪委的调查结果与事实不符。它为什么公然弄虚作假，包庇周少强等人滥用特权的行为？如果各级国资委不能有效监管国有企业的高管们，那么谁来保证国有资产所有者———平民百姓的利益？
    上述周少强等人的特权，是当下典型的国有企业高管们的所谓职务消费行为。由于存在着严重的制度缺失、透明度低和监管不力等问题，所以，国有企业的职务消费藏污纳垢、广遭诟病。最近，国务院国资委主要负责人提出，2013年，“我希望中央企业按照职务消费零增长的要求来控制消费”。还有一家央企宣布，去年人均职务消费下降38%。尽管这些都是积极的信号，但是，当我们不知道原来的基数是多大，其开支的去向如何，零增长又能够说明多少问题呢？下降38%，其绝对额是多少？人们自然会问，如果职务消费本身不合法、不合规，为什么不可以负增长？所以，还是要制定预算并坚决公开，按照中共中央改进工作作风、密切联系群众八项规定的精神，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，杜绝职务消费中的各种“漏洞”。
    国有企业高管阶层的过高薪酬，金融国企尤为特出，也是一个长期以来为社会各界关注的问题。笔者认为，确定国有企业高管阶层的薪酬，关键的问题是如何确认他们的“身份”。尽管现在这支队伍的情况有些复杂，但有一点是十分明确的，那就是来自公务员队伍，并由一纸任命安排的国有企业高管，是没有任何理由进行所谓横向比较，获取市场化薪酬的。而且，简单地将他们的薪酬与绩效挂钩，也是十分荒唐的。这是因为，他们所在的行业要么是非竞争的（即自然垄断的），或竞争性不强的；要么是具有行政管制的；抑或完全依靠占有国有资源的。更为重要的是，他们并不像民营企业的创业者和企业家那样，完全承担由于决策失误或市场风险所导致的投资和经营亏损。在这种情况下，他们获取高额薪酬，不是特权使然，又是什么？
    除此之外，“隐性福利”是另一种国有企业的特权。现实表明，行政管制庇护下的国有垄断行业，是隐性福利的大户。何以见得？2009年，财政部专门就此下发《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》，这一文件规定，“国家出资的电信、电力、交通、热力、供水、燃气等企业，将本企业产品和服务作为职工福利的，应当按商业化原则实行公平交易，不得直接供职工及其亲属免费或者低价使用”。然而，此规定在一些行业和企业并未得到严格执行，所以，就有了每月倒给500元话费的内部手机号，就有了用电免费或补贴，就有了近乎免费的单位食堂。更加离谱的是，就有了位于大城市闹市区、仅为市场价1/8的央企福利房。显然在中国现阶段，这一块很难用统计数据反映的隐性的、灰色的福利，和上述职务消费、过高薪酬一起，在拉大收入分配差距中起着推波助澜的作用。
    国有资产本姓“公”，属于全体人民，所以，依凭国有资产的国有企业，特别是国有独资企业的职务消费和员工福利，需要健全制度、公开透明，受到有关部门和广大人民群众的监督。在现实生活中，政府是国有资产的托管责任人，全体人民将国有资产托付给政府的国有资产主管部门，委托它们监管经营国有资产的国有企业高管。然而，托管责任人和国有企业高管经常会忘记他们的角色担当，而把自己视为资产的所有者和财富的创造者。也就是说，国有企业及其高管们的特权，经常是在他们不经意间形成和行使的，就像周少强们在喝那些高档红酒时，他们有丝毫的良心不安吗？显然是不会有的。当老百姓说他们不应该有如此特权时，他们还以为那些特权是理所当然的。这种“错觉”的产生和存在集中表明，我们现在的国有资产管理体制，以及相关法律法规和执行都有着严重的缺陷。
    笔者听过一位曾在新加坡多家国有企业担任高管的人士的报告，在他历数的新加坡发展和管理国有企业的经验中，有三条令人印象深刻：首先，尽可能不在竞争性领域与民营企业争利；其次，外部有强有力的法制和法治；再次，内部有严格的治理结构，并得到有效落实。其实，新加坡国有企业的内部治理结构，也是由法律制度和依法治理决定的。笔者以为，新加坡国有企业之所以能够搞好，最重要的就是这个国家有着严厉的法制和法治。甚至可以这样说，没有如此严厉的法制和法治，国有企业要想搞好很难。中国现在为什么国有企业的状况还不尽如人意，很重要的一条，就是法制和法治都还不健全、不落实。不过我们也要反问，世界上还有许多法制和法治都很好的国家，它们为什么没有选择更多地发展国有企业的模式？这一方面有他们历史的原因，另一方面可能就要从国有企业的运营效率和监管成本的角度来解释了。这位先生还特别强调了国有企业在新加坡国民经济中的特殊作用，他认为，这个特殊性恰恰就在于，国有企业要做民营企业一时还做不了、做不好或不愿做的产业和产品，一旦民营企业愿做也能做好这些产业和产品，国有企业就应当选择退出。
    中国在改革开放初期，很看好新加坡的经验，以后渐渐不以为然，认为新加坡是个小国，其经验不可复制。其实，新加坡发展和管理国有企业的思路，具有国际间的一般性。根据国际经验和中国实际，未来中国国有企业改革的主要方向应该是：
    第一，分步骤地转让竞争性领域国有资产的股权，让更多的民间资本进入现在国有资本为主的领域，如电信、金融、铁路和航空等。这是建立有制衡的现代企业制度的根本。必须特别强调，尽管国有资产是“公有制为主体”的物质基础，但是，这里的国有资产是经营性和非经营性国有资产加总意义上的，仅就经营性国有资产而言，它的占比高低，并不能用来说明公有制的主体地位。转让国有资产股权的所得，投入到社会保障体系，才能真正体现“公有制为主体”的优越性。
    第二，加强有关国有资产投资、经营与管理的法律制度建设，并据此依法治理，是搞好国有企业的根本所在。我们既要有一般意义上的公司法，还要有针对国有企业的专门立法，这是必不可少的。在立法的框架中，对国有企业的职能进行定位。惟其如此，国有企业的改革以及依法治理才有明确的方向。对于处于转型过程中的国有企业，法制建设和依法治理还有着特殊的重要性，它将有助于国有企业成为具有现代企业制度的社会公民。
    第三，国有企业的内部治理结构的健全与强化，也是摆在中国国有企业面前的一个重大课题。这些年来，我们通过多方面的努力，试图在国有企业治理结构上取得突破。应当承认，这些努力取得了一些成效，但还不能说取得了实质性的进步，尤其是如何将一些形式化的措施，如外部董事制度，真正与现代企业内部治理结构的要求结合起来，还有大量需要探索和实践的问题。
    瓦解国有企业高管这个特权阶层，是和国有企业改革紧密联系在一起的。只有国有企业改革见了成效，国有企业高管们的行为才能得到有效规范和监管；也只有建立了相关的法律法规，并做到国有企业的依法治理，现代企业制度这样的制衡机制才能有效地发挥作用，存在于国有资产和国有企业中的特权阶层才能得以最终瓦解。