韩洪锡：中国的城市规模为什么只能越来越大？

    现在社会上对中国城镇化方式的批评很多，比如说批评地方政府热衷于‘造大城’，‘摊大饼’，浪费很多土地资源来竞相扩大城市规模等等。这些年城市规模越来越大是事实，但这是全国各地出现的共同现象，并不是地方政府‘热衷’于搞什么‘错误的城镇化战略’的结果。
    既然城市规模持续扩大，就必然会有它的原因。不要把已进入后工业化社会的北欧国家的花园小城市当作我国城市发展的理想蓝图去指责地方政府的做法。要知道各地方政府的官僚也不是傻瓜，他们的做法也许有他们的道理。不了解具体情况，只凭想象指手画脚地指责地方政府不是科学的态度。
    在中国为什么要‘造大城’？
    中国农民多，而适合耕种的农地很少。且不说国务院以粮食安全为理由硬性规定所谓的‘18亿亩耕地红线’，不经批准不许突破上级政府层层下达的城市用地指标。就是在地方政府眼里城市周围的土地也是不能再生的‘宝贝’。即使想‘摊大饼’，也不可能有那么多土地任由地方政府随便用来扩大城市规模。
    有些地方搞‘面子工程’，城市建设因规划失误而‘付学费’的事情不是没有。但地方政府作为发展地方经济的主要策划者毕竟要考虑代价并承担规划失败的后果，不能乱来，更不可能存心‘浪费’土地。再说在经济发展迅速的年代里，有时候地方政府从长远利益考虑按超前标准投资建设公路，机场，桥梁等公共设施不应该算浪费。北京首都机场扩建没有几年，北京市政府又在南苑扩建新机场就是一个例子。
    中国农民靠那么一点耕地永远脱离不了贫困，所以要提高农民收入，只能用工业化和城镇化来减少务农人口，把大多数农民转到劳动生产率更高的二，三产业。在这个过程中城市规模扩大是不可避免的结果，它本身也是经济发展，社会进步的具体表现。
    各地地方政府为发展地方经济各显神通，做了很多招商引资，改善投资环境的工作，促进了工业化，从而也引起了大批农村人口往城市里集中，也就是提高了城镇化水平。只要不是代替民营企业或阻碍民营企业的发展，不损害市场经济次序，地方政府为发展本地经济有很多事情需要做，而它恰恰是中国经济高速发展的重要原因之一。
    要知道这些年的‘国进民退’现象主要发生在国务院管辖的央企上，而地方政府投资的主要领域在城市公共设施以及运行上。当然，最近这些年由于国务院责令地方政府出面解决保障房问题，所以地方政府投资建设和管理公租房（廉租房）很多。我认为这才是典型的‘国进民退’，既造成极大的浪费，又埋下寻租腐败的根子。
    经验证明，人口集聚有利于发展第三产业，制造业也需要产业积聚效应来发挥规模经济。借口城市规模过大有副作用，硬性发展小城镇的做法同80年代限制乡镇企业只能‘离土不离乡’的做法一样，因违背经济规律而注定要失败。其实正因为大城市有很多优势，企业和人们才往大城市集中，促进大城市的规模越来越大。
    城市发展当然要注意节约土地，为此需要向空间发展，但是增加建筑物的容积率毕竟有限，城市建设不可能不向郊区延伸。在城市的规划和建设上中国比日本和韩国等其它国家不会差到哪儿去，甚至做得更好。说中国城市发展像‘摊大饼’，那么日本东京的‘饼’可能比北京‘摊’得更大，市中心里的空间利用率不如京高。日本的首都经济圈把东京都和周边行政区域联在一起，人家‘摊大饼’一直摊到其他行政区域里。
    不要以现有行政区划的概念去评价城市大不大，不应该硬性规定所谓的‘18亿亩耕地红线’。粮食安全重要，自给率比粮食低得多的石油安全难道不重要吗？过度限制城市的地理规模，就会出现在城市中心缺公园等休息空间，而离市中心稍远地方的高楼大厦旁边农民种玉米的怪现象。
    问题在于政府把过多的福利资源投入到城市
    中国城市建设主要问题并不在于‘造大城’，‘摊大饼’，而在于福利资源以公共设施的方式过多地集中在城市（尤其是大城市），而且这种集中靠政府权力剥削农民和外地人来达到的。这是因为中国有不准人们自由选择居住地的‘户口制度’，根本供暖不存在居民‘用脚投票’来评价政府公共服务（包括建设公共设施）的市场机制。
    在中国城市作为各级地方政府的所在地，首先是政治权力中心。政府官僚集团自觉不自觉地都想把自己居住的地方建设得比其他地方更好，更适合于居住，所以想把自己能够调动的资源尽可能多用在自己居住的区域内。城市代表的政府级别越大，所能调动的资源就越多。
    比如城市级别越大，拥有的大学和重点中小学等教育资源，公园和交通工具等居住环境资源，大医院等医疗服务资源，供电，供水，供暖，供燃气等生活设施资源，电影院，剧场，图书馆等文化资源等就越多。而这些全是靠政府官僚掌握和支配的财政支出来完成的‘公共设施项目’，投资回报率很少甚至只能靠财政补贴来运行。这种公共设施除了公园，交通等无法区分使用者身份的领域以外，大多数只能供给正式居民（即拥有当地户口的城市居民）排他性地享用。
    在中国每座城市都以政府办公大楼为中心向四周扩大，好比中国国家领导人居住和办公的地点中南海是首都北京的地理中心一样。试想如果政府的办公楼建在城市郊区，政府官僚都在离办公楼不远的郊区居住，看他们对与自己的居住环境无关的城市中心部的建设能有多大的热情和关心。再想想如果哪一天把首都从北京迁到地方小城镇，北京的房价会发生什么样的变化，答案就该清楚了吧。
    总之，城市级别越大导致原先的城市规模越大，或者反过来政府办公机关选择大城市落户。城市越大越容易继续扩大规模，其重要原因在于居住该城市的政府官僚掌握和支配的资源多。看看由于小城镇不是政治权力中心，不可能调动大量财政支出来投资于公共设施，规模扩大不到哪儿去。其实利用政治权力中心的地位，靠政府财政投入发达起来的大城市发展模式并非中国独有。但由于在中国政府掌管资源的权力和范围巨大，显得更为突出罢了。
    城市公共设施中很多只给拥有本地户籍者享用，这是地方政府严格限制外地人取得本地户口的最本质的原因。比如限制外地人入学，限制外地人买房买车，限制外地车进入市区，甚至限制外地人在某些行业就业等等。这些限制造成本地人在福利待遇上拥有外地人所没有的特权，形成本地户口的‘隐性价值’。如果中国也像国外一样老百姓拥有选择居住地的自由，那么这些户口制度带来的特权就要彻底消失。
    城市过多的福利资源来源于剥削收入
    那么这些城市（尤其是大城市）的福利资源都是由当地户籍人口自己生产提供的吗？绝对不是。问题恰恰在于政府以投资公共设施的方式造就这种庞大的城市福利资源的时候，其中有很大部分费用取自于不可能享受这种公共设施的外地（其中主要是农村）人，简单地说它就是‘剥削外地人’的结果。
    中国的政府官僚阶层靠‘剥削外地人’来建设城市的做法从计划经济时代开始就根深蒂固。改革开放已有30多年，这种思维方式可以说至今也没有改变。在改革开放以前，发展工业的原始积累主要来自农村，从事工商业只能是城镇居民的特权，从而他们在城市里享受远高于农民的生活水平，形成典型的‘城市人剥削农民’的利益格局。政府严格限制农民离开农村到城市，否则按‘盲流’来惩治，主要目的在于不许外地（主要是农村）人染指这种只有城镇居民才有权享受的城市教育，医疗，文化，生活等公共设施和资源。
    那时候也是城市越大，能够享受的公共设施就越多，对外地人的进入壁垒也就越高。改革以前外地人（更不要说是农民）要调入北京上海等大城市生活何等艰难，以至于成千上万个家庭几乎长期（少者几年，多者几十年）过牛郎织女的生活。夫妻子女被迫两地分居，有情人解不了婚，甚至被迫离婚的悲剧只有在严格限制移住的中国才有。
    改革以后允许农民进城打工，也放松一点取得大城市户口的限制，城市的常住人口急剧增加，引起了所谓的‘城镇化’高潮。近年来城市商品房价格高企，固然可以说购房者（大部分是具有本地户籍人口）付出一些代价，房价中当然包括建设各种城市居住环境有关的公共设施费用。但房价不断上涨，也反映交通等部分公共设施的增加，带来了房子（其实是土地）的增殖，后来买房的人们不断地为前人有利的这种增值买单。
    虽然改革以后有一些变化，但至今为止城市里的很大一部分公共设施（比如教育等）仍然没有对外地人（尤其是农民）开放，所以建设城市公共设施的费用有很多仍然由不能全部享用城市福利资源的外地人来支付。除了郊区的农民以‘土地财政’的形式为城市里的公共设施建设贡献以外，在城市打工而受到歧视的广大外地人（其中主要是农民工）通过上交税收的方式承担建设城市公共设施的费用。对外地人来说这种只有交税义务却没有享用权利的制度，形成‘城市户籍居民剥削外地人（主要是农民工）’的利益格局。
    ‘户口制度’不改，城市只能越来越大
    城市和企业类似，规模大既有大的好处，也有大的坏处。本来政府不干涉公民选择居住地的自由，则各类城市和农村的规模将按照各自拥有的区域或环境优势互相竞争达到均衡点。也就是说萝卜白菜各有所好，有人愿意住大城市，有人愿意住山沟。但是由于‘户口制度’限制人的迁移自由，结果造成不同城市和农村居住权（户口）的‘隐性价值’存在巨大差异。
    同城市户口捆绑提供的各种特权和福利形成城市户口的‘隐性价值’，一般来说它和城市级别（比如直辖市，省级市等）正相关。因此已经拥有这种价值的人们自然不愿放弃，还没有取得的人想尽办法取得它，也就是想成为正式居民。不容否认，这种大城市户口的魅力是很多外地年轻人去‘北上广’打拼的主要动力。
    城市户口的‘隐性价值’有一个很重要的特点，那就是当一个人离开户口所在地时，原来户口上捆绑的所有特权和福利将自动消失。结果越来越多的人向往大城市里的生活，争取享用那些特权和福利的资格。而已经取得当地户口而享用特权和福利的人就不再愿意离开大城市，尽管乡下的空气好，居住条件更优越。试想退休老人何尝不想离开空气混浊的大城市到农村安家？但生大病了怎么办？他敢离开吗？百万富翁也一样，离开大城市，孩子的教育怎么办？怪不得很多有钱人宁可到国外去定居。
    只要限制自由移住的户口制度存在一天，拥有巨大户口‘隐性价值’的城市的规模就会大大超出应有的均衡点，导致那些城市里对房子的需求越来越大，价格也只能越来越高。所谓的大城市房价‘泡沫论’者，看不到在中国制度环境下大城市越来越扩大的内在机制，年年鼓吹‘泡沫崩溃论’，却屡屡失误，其主要原因就在于此。
    韩洪锡 LG经济研究所（中国）所长/经济学博士