刘尚希：公共治理体制建设是整体改革的牛鼻子

    推进整体改革，一个重要任务是建立社会主义公共治理体制
    我国过去30多年的改革是围绕建立社会主义市场经济体制而展开的。尽管这项改革还没有完成，但现在仅仅着眼于市场经济体制已经远远不够了。十八大报告提出的“五位一体”的建设，实际上就是在超越经济建设和市场经济体制。如果用一个概念来概括，“五位一体”的建设可以表述为社会主义公共治理体制的建设。
    公共治理，或说国家治理，本意就涵盖了经济、政治、社会、文化和生态文明等各个方面。下一步改革，就应当是整体的改革，而不是某一方面的改革。“顶层设计”的内涵不在“设计”而在“顶层”，即以系统思维、从整体出发来协同推动改革。如何推进改革，建立社会主义公共治理体制？我的看法初步归纳为：以城镇化为基点，以财税改革为突破口，建立社会主义公共治理体制。
    当前建设公共治理体制的基点：城镇化
    人口的城镇化、家庭的城镇化，也就是现在讲的农民变市民这个过程，不只是经济过程，更是社会要素重新组织的社会过程。进一步说，是公共化过程，是分散、个体化的农耕文明向集中、公共化的城市文明过渡的过程。要使这个过程顺畅、顺利，需要解构以城乡分治为基础的传统公共治理方式，重构适合城市文明的新的公共治理方式。
    这涉及一系列体制改革，不只是户籍变更，还需要巨额财力支撑。这涉及财税问题，涉及产业支撑问题，也涉及这部分人就业能力问题。从城镇化这个角度看，作为一个基点，所辐射的问题不仅仅是经济问题，而是包括民主参与、文化调适、生态文明、社会理性等方方面面属于公共治理的内容。所以，从现阶段国情来看，以建设社会主义公共治理体制为方向的新时期改革，应以城镇化为基点。
    改革公共治理体制的突破口：财税体制
    对财税的认识，我觉得要把它当成公共治理的基本制度。它涉及公共资源配置的规则问题，关乎民众利益，既是一个资源配置问题，也是一个利益分配问题。
    这里有几个问题需要展开来谈。
    第一，财政沟通。财政沟通应当是一个制度，是政府和百姓之间互动的一个制度。虽然参与式预算、听证会、与人大代表座谈等也是财政沟通的一些形式，但缺乏完整的制度安排。没有足够有效的沟通，财政透明度再高，其成效也是有限的。同样的数据为什么会有不同的结论？因为理解不一样。要减少老百姓与政府在利益问题上的误解，就需要有效的财政沟通。第二，公共产权的改革。公有制为主体是基本经济制度的内容，那么，这个公有制在财政上应该有所体现。我们的财政收入里主要是税，规模巨大的公共产权的收益到哪儿去了？公共资源收益怎么共享？这个问题没有破题。例如自然资源，包括矿产、土地、森林、水体、滩涂等，这些资源的收益应当通过财政让百姓共享。但在“国家所有，分级管理”的原则下，变成了部门所有、分级所有，百姓难以享受公共的自然资源收益，更不要说其他的国有资产了。第三，国家预算。现在的预算是政府管钱的工具，而不是约束政府的工具。专项转移支付各个部门都想多要，就是因为预算起不到约束政府部门的作用，无法把各个部门手里的钱变成一种面向人民的“责任”。所以现在的预算改革，就是要把预算的本来面目给恢复了。第四，财政体制。在财政体制改革问题上，简单地把财政联邦主义的思路拿过来，想分级吃饭，分家自治，这是不现实的，是不可能的。我们现在最主要的任务，是约束各个部门，避免各个部门自行其是、政出多门。当前财政体制改革的方向应当是建立符合国情的辖区财政责任机制，而不是分级自治的财政联邦主义体制。第五，结构性减税。结构性减税现在全面推进，今年“两会”以后，应该会有很大进展。小微企业的减税应是重点，城镇化离不开小微企业。大幅度减轻小微企业税负，鼓励自主创业、就业，创业积极性高了，城镇化的产业支撑就有了基础。光搞大型的“铁公基”来提供城镇化的产业支撑、解决就业，是不现实的。
    社会主义的本质要求是走向共同富裕，在多元互动条件下，实现社会的公平正义。所以，完善社会主义制度，并不是有社会主义市场经济体制就够了，还需要建立社会主义的公共治理体制，而后者是比前者更艰巨、更复杂的任务。
    当前建设公共治理的重点：法治
    公共治理涉及很多问题，当下最重要的是法治。有了法治，才有稳定、公平正义可言。
    建立法治经济，这是完善市场经济体制的基本方向。市场化改革，就是向市场放权，强化市场的自组织能力，在配置资源中发挥基础性作用。
    建立法治社会，这是改革社会体制应遵循的基本方向。社会改革，就是向社会放权，强化社会的自组织能力，让社会去配置社会资源。但现在更多的是从社会管控角度来看这个问题。
    建立法治政府，这是政府改革的方向。这就要求用法治的思维来推进政府改革，用规则约束政府行为。规则意识，应首先在政府中树立起来。政府有了规则意识，就会带动全社会。当前最大的问题是公共部门内部缺乏规则意识。
    如果有了法治经济、法治社会、法治政府，我觉得社会主义公共治理体制也就差不多到位了。先把这些现实问题一个一个解决好，再往前走就有了后劲。按照中国国情踏踏实实走下去，就会走出一条“中国道路”，那将是对人类的巨大贡献。
    （作者为财政部财政经济研究所副所长、研究员）