韩洪锡：中国农村土地的主人是谁？

    这好像是很简单的问题，其实并不简单，很多人对它有误解。我们都知道城市的土地是国有的，2004年修改的中国宪法第十条明文规定‘城市的土地属于国家所有’。所以现在我们在城里买的房，只是买国有土地上面建造的建筑物而已，对房子底下的土地则只拥有最多70年的租用权，房价中已包含预付70年的地租。
    那么农村土地（包括耕地和宅基地）是谁所有的呢？宪法第十条接着规定‘农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，自留山，也属于集体所有’。对这一条，很多人解释为农村土地是属于‘当地农民共同所有’。
    可不是吗？建国前后搞土改是为了实现‘耕者（所）有其田’。政府派来的土改工作队也宣传土地就是要分给当地农民个人的，政府还郑重其事地给农民发了土地个人所有的凭证-地契。后来广大农民响应政府号召搞集体化，把个人土地交给集体统一经营，但政府只说过土地从此成为集体所有，从来没有说过要没收农民个人土地为国家所有。那么由此演绎来的农村‘集体所有’的土地不就是由当地农民‘共同所有’的吗？但是依我看这是一个天大的误解。
    问题在于究竟什么是‘集体所有’？对‘集体’含义的解释不同，结果就大不一样。可以说目前我国三农问题的总根源就在于对‘集体’的解释以及土地权利的模糊不清上。中国特有的‘土地集体所有’的制度同把农民束缚在农村特定区域居住的户口制度一起，不仅成为中国三农问题产生的主要原因，同时成了中国城镇化的最大障碍。
    “土地集体所有”的体制下农民个人对土地拥有什么权利？
    土地和别的物质资产一样，对它可行使所有权，使用权，收益权，转让权等各种权利。通常认为只要有所有权就可以自动行使其他三权，但是正如张五常教授指出的那样，所有权可与使用权，收益权和转让权相分离。比如中国城市土地虽然是国有，但并不妨碍自由买卖在国有土地上建的商品房，把房子底下的国有土地的使用权一起转给他人。
    而农民房子底下的宅基地虽然在宪法上规定也是农民‘集体所有’，但就是不许和房子一起卖给别人，即便是所谓的‘农村集体成员’全体同意把‘集体所有’的宅基地同地上房子一起卖也不行。没见农民的房子专门叫‘小产权房’，农民向外地人卖就犯法吗？说是‘集体所有’的，还不让有‘集体’成员来决定，更不用说‘集体’中的一员决定什么。这样的‘集体所有’有什么实际意义呢？
    土地作为不能移动的资产，重要的是不在于用红头文件规定谁所有，而在于看谁可以对它行使使用权，收益权和转让权，而且如何行使这种权利。这对于中国农村的土地来说尤为重要。
    在改革以前的农村‘集体所有，集体经营’的体制下农民对土地几乎没有任何权利。首先，农民作为个人除了一点自留地和宅基地以外连对耕地的使用权都没有，因为耕地用于什么用途，甚至种什么，怎样种都得听政府的指令。这样还能算农民对耕地拥有过使用权吗？
    那时候农民也没有集体耕地的收益权。耕地上种植的粮食只能以非常低的价格卖给政府一家，卖粮收入甚至低于农业劳动的报酬，何以谈得上农民能拿到来自‘共同所有的集体土地’的报酬呢？
    转让权就更不用提了，改革以前农民即使是集体组织的名义也不能把土地的使用权转让给他人，要转让就当政府需要时只能转让给政府。政府想拿走农村土地从来用不着和农民商量，补偿标准更是低得可怜，通常不超过平均农作物年产价值的3倍。比如一亩耕地平均年产500斤稻子，每斤国家收购价为1角钱，那么政府的补偿款至多为每亩150元人民币。
    1978年以后农村实行的‘家庭联产承包制’被称之为最具有开拓性的改革措施，主要表现在农民个人对土地的权利有了大的变化。政府决定把土地承包给各个农民家庭耕作，农民可以自主决定农作物的种植方式，叫‘土地承包经营权’，也就是说可以行使部分的土地使用权。当然这个使用权有一个很重要的前提，那就是土地只能用于农业生产，未经政府批准不得改变土地的用途。
    改革后农民也可以部分地行使土地收益权，它主要得益于农产物市场的开放。比如说农民按市场价格卖粮的收益中有一部分可以看作是超过农民劳动报酬，它来自土地的收益。近年来政府废除了农业税，耕作土地的收益除了交给村里的提留等，剩下的都由农民支配。承包土地的收益权在农民把土地转包给他人耕作时表现得尤为明显。
    不过这个收益权也和使用权一样，由于本身受政府政策的很大限制，所以不得不大打折扣。目前在中国农村土地转包给他人耕种时的转包收入占总收入中的比重普遍大大低于市场经济国家的出租农田收入比重就说明这一点。还有土地不能转用于比种植粮食收益更高的用途，所以农民的土地收益权只能限于耕地收益权。
    改革以后农民得到非常有限的土地转让权利。目前为止农民对承包土地的转让权只能限于转包给他人耕种，也就是耕作权利的临时转让。因为政府规定，‘农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租于非农业建设（《土地管理法》第63条）’。由于农民的宅基地也属于‘集体所有’，所以农民房子的买卖权利也受到严格限制。
    总之，尽管改革以后中国农民取得了对土地的部分权利，但上述的使用权，收益权和转让权还是受到来自政府的很多限制，尤其是作为个人，农民不拥有最关键的土地转让权，所以不能说农村土地的主人是农民，哪怕是作为共同的主人也不够格，除非政府大幅度减少对土地权利的各种限制。
    如果不知道现在的农民对土地并没有多少权利，而对‘土地集体所有制’望文生义，认为农民是土地的主人，则会大大低估农村改革的迫切性和重要性。从这个意义上讲，最近中国政府强调的农村土地的确权工作虽然远不及土地私有化彻底，但至少是往尊重农民应有的土地权利上前进了一步。
    “土地集体所有”制度有哪些问题？
    现在中国农村的所谓‘集体’到底是什么？改革以前搞‘集体劳动，按工分分配’的岁月里‘集体’的概念是比较明确的，‘集体’的存在形式和作用也是看得见，摸得着的。因为当时每个农民的切身利益时刻同‘集体’的形式分不开。比如说必须有人统一组织集体劳动，设统一管理‘集体’财产和收入的仓库保管员，会计等专职人员，收入的分配自然需要‘集体’全体成员的参与。
    ‘家庭承包责任制’实行后情况有了很大的变化，很多过去属于‘集体’办的事情不存在了。但是由于中国农村至今还沿用过去的土地管理方式，所以农村的‘集体’作为经济单位同作为行政单位的‘村’相一致（过去以乡或镇为经济单位搞的‘乡镇企业’基本上都已经私有化，一般来说再没有农民从乡镇范围内共有的集体财产和统一的集体财产型收入了），所以农村‘集体’的成员通常是指拥有该村户口的全体农民。
    比如如果外地女子嫁入本村取得本村户口，她就自动地成为本村‘集体’中的正式成员，从法律上有权行使对本村集体财产的种种权利。反过来如果本村女子嫁到外地，把户口迁出去，或者本来拥有本村户口的人由于上大学，买可上户口的城市房子等原因取得了城镇户口，那么不管过去她（他）对创造本村的集体财产做过多大贡献，也只能‘净身’而出，拿不走一分钱。
    也就是说现在农村的‘集体所有制度’决定，只有户口在本村（集体所有制的区域范围）的时候才认可你‘集体资产共同所有者’的资格，只要户口离开本村，就算你自动放弃了这个资格。这种制度对于没有多少集体财产的西部农村来说也许没有多大意义，但对那些已积累不少集体财产的东部沿海地区的农村来说是容易引起村民之间纠纷的大事情。
    目前各地农村还程度不同地留有一些关系到全体‘集体’成员（即全体村民）利益的公共财产或收入来源（比如还没有分到各个家庭的公用储备土地，村路，村委会建筑物，村民共同集资建立的村办企业和小学设施等）。但是问题是由谁来行使对这些‘集体财产’的各种权利呢？为什么目前很多农村的人际关系往往很紧张，出现很多农村干部贪污和挪用集体财产，侵占其他村民利益的现象呢？
    这是因为名义上大家共同所有的财产往往不好监管，尤其是在很多年轻人都离开家乡到城里打工的情况下，村里的集体财产或涉及村民共同利益的问题往往只由村干部来定夺，给一部分不良干部造成侵占其他村民利益的机会。报纸上晒出来的广东某村村主任拥有豪华的庄园，由村干部的劣行引起的‘乌坎村’事件等只是冰山一角。
    中国经济发展，提高人民生活水平的根本道路是工业化，城市化，这是不容置疑的。因为人多地少的国情决定只有更多的人离开农业转到生产率更高的二，三产业才能提高国民的人均收入水平，更多的人离开农村扎根城市才能发挥规模效应，有利于发展第三产业，增加就业，既减少建设社会公共设施的费用和土地，又大大提高人们的生活质量。
    其实近似于自给自足的农村生活方式以及农家大院的居住方式是在生产力低下的条件下为了便于从事农业生产而不得已采用的，和城市高度专业化分工的生活方式相比，不但不方便，而且从社会角度上看更多地消耗土地和能源等资源。
    现在很多农民工（尤其是第二代农民工）虽然内心里非常向往城市生活，不甘心在农村一辈子从事收入不高的农业生产，但是由于不可能成为平等的城市居民，只好在城市打工时根本不打算享受城市里的消费文化生活，厉行节俭，把赚来的钱首先用于在老家宅基地上盖像样的房子。明知道这个房子成年累月地空着，至多一年一次回家时才能用上，只是为了老了在城里干不动时有个回去的地方，当一种保险。
    这样的房子耗费了农民工的几年心血，也不能卖也不能抵押得到贷款，成年空着维修也是问题，实际上造成很大的资源浪费。如果他们知道有可能像城镇居民一样，买不起房子时由政府提供保障房，孩子大了可以就近上学，那么它们还建那些不知道何年何月才能住得上的房子吗？要知道住那个房子就意味着在那里只能从事农业劳动，而且由于人均土地越来越少，农业收益也越来越少。现在农村的‘集体所有制度’对那些不想永远当‘二等公民’的农民离开农村在城市里扎根设置障碍。
    有些人自以为代表农民利益，极力主张保留这种农村的‘集体所有制度’，名曰农民在城市里呆不住可以回老家，说它可以起到一种社会保险作用。他们说如果让农民自由支配土地，就会出现很多人卖地喝酒赌钱，马上成为一无所有的人，到头来变成无地农民涌向城市，成为城市贫民窟里的乞丐，成为社会不安定的因素。有的人甚至还用‘文革’的语言提出‘农民成为产业工人是进步还是倒退？’的荒谬逻辑。
    他们主张好像目前中国农民已拥有自己的土地，殊不知正是目前的‘土地集体所有制度’没有给农民多少土地权利，只给了束缚于农业和农村的义务。‘土地集体所有制度’像一张网或枷锁一样，和户口制度在一起，把农民永远拴在农村（其中很多地方是根本不适合于居住和生产的地方），不准离开，永远给城里人当‘农民工’的不利的地位。为什么农民就没有不当农民的权利呢？
    其实他们把农民都看成是根本不会维护自己利益的阿斗，只配在农村老老实实地种地，离开‘集体’的‘保护’就无法生存的群氓。他们根本无权代替农民作主，拥护和说服政府去永远保留实际上对农民利益损害极大的政策。
    在中国农民要想脱离贫困，需要的不是‘集体财产的主人’的空洞的名分，而是确实能够自己支配用途的权利（即彻底的使用权），确实能够得到从该财产中收益的权利（即不打折扣的收益权），确实把属于自己的财产自由地转让给出价最高的使用者的权利（即不受约束的转让权）。没有这些权利，名义上的‘土地集体所有’等于给乞丐一个永远不准卖的金碗一样，它在乞丐手里还不如比它轻的铁碗。
    让包括承包耕地在内的农村里的集体所有财产确实落实到每个农民身上吧。让农民自己决定包括农村房子在内的各种财产的处分权利吧。让农民自己决定当产业工人还是当种地的农民吧。用不着那些貌似关心农民利益，实际上他们代表的是那些不愿改变农民‘二等公民’地位，‘只要农民的手，不要农民的口’的城市既得利益集团的观点。