夏斌：中国经济改革亟需顶层设计

    将经济与政治完全割裂的改革，已不能解决当前经济结构中的深层问题与矛盾，未来的改革必须要有全局性的顶层设计
    中国经济改革要不要顶层设计？各方对此仍存有争议。有人认为，中国经济改革可继续“摸着石头过河”，不需要顶层设计。但笔者认为，缺乏顶层设计，未来的中国经济改革将步履维艰。这是因为，中国经济经过30多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是难啃的骨头，再加上未来改革中可能出现的意识形态争论和短期经济不稳定等因素的困扰，如果缺乏周密的总体谋划，很容易导致改革中出现趋易避难“绕道走”的现象。最近几年的事实证明，四平八稳的改革已经难以奏效，其结果是，在综合国力大幅提升的同时，中国经济深层次的矛盾仍未彻底解决。
    通盘谋划的顶层设计已迫在眉睫
    党的十八大已经向海内外庄严承诺：到2020年要实现“两个翻番”的宏伟目标。但如果缺乏对未来改革路线图和时间表的顶层设计，改革进程将踌躇不前，中国经济结构长期扭曲的局面将进一步恶化，最终导致经济增速持续滑坡或陷入中等收入陷阱，“两个翻番”的目标恐难实现。即使中国经济如期实现了“两个翻番”的目标，但如果决策者对国民所期望的经济改革与社会福利目标的最低容忍线麻木不仁，照样可能出现意想不到的政治后果。这绝不是危言耸听。2002～2011年，尽管城乡居民收入年均增长高达11.2%，但这段历史时期，也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期，是收入分配不公引发社会不稳定的时期。况且，此轮国际金融危机后，世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间，这意味着中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间和时间都相当有限。
    要清醒看到，今天的国人，对改革的要求已远远不是32年前改革之初那样宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，公众对政治民主、经济福利的期望与要求都提高了，面对中国当前的各种经济社会矛盾，许多人认识到，靠局部的改革已不能解决问题，未来的改革必须要有全局性的顶层设计。拖拖拉拉的改革、将经济与政治完全割裂的改革，已不能解决当前经济结构中的深层问题与矛盾。
    各种经济问题背后的逻辑关系
    要谋划顶层设计，必须对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾进行准确的把脉。
    根据十八大精神，以经济建设为中心是兴国之要，发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展，科学发展的主线是转变发展方式，其立足点是提高经济的质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需。而这一切的关键是深化改革，改革的核心则是处理好政府与市场的关系。应该说，这就是当前我国各种经济问题背后的逻辑关系。
    但是，具体怎么下手？改什么？十八大报告分别从三个角度进行了概括阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”部分，报告从经济方面指出：一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”部分，报告从民生与社会管理角度（实际上也是解决经济问题的角度）指出：一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理。在“大力推进生态文明建设”部分，报告从生态文明必然涉及经济问题的角度提出：要优化国土空间，促进资源节约，加大生态环保力度及相关的制度建设。
    以上，是中国共产党从执政党的政治理念出发，分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度，对涉及经济发展与改革的各种问题，提出了解决的方向、要求与承诺（但没有量化的指标要求）。如此阐述，是执政纲领写作方法的一般需要。这里且不说结构调整、城乡一体化、创新战略、提高开放水平等内容本属经济改革之题，就是解决民生中的收入、教育、就业、医疗、养老等问题，同样涉及经济问题及体制改革。面对如此之多的问题，如果不是从政治角度而是从经济角度出发，如何梳理其因果逻辑关系？如何厘清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络，找到抓手或突破口，从而防止“眉毛胡子一把抓”？这是决定中国未来改革成败的大前提。
    从经济学出发，目前人们经常议论的各种经济问题，其实都可以从以下几种结构分析方法进行归并和把握。
    一是从国民生产总值的支出法角度分析，近十年来投资、消费、净出口比例严重失衡。其突出表现是，2003～2011年GDP增长中年均约50%来自投资的推动，消费明显不足。消费中居民消费占GDP的比重严重偏低，该占比从2000年的46.4%一路下滑，到2010年仅为33.8%，竟下滑了12.6个百分点。居民消费倾向从2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，也下降10个百分点。有学者指出，由于收入不公，中国居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消费倾向只有62%，穷人的消费倾向是92%。也就是说，如果剔除10%穷人部分的消费数据，主体消费倾向的下降速度会更快。
    二是从国民生产总值的生产法角度分析，近十年来产业结构发展不协调。随着城镇化、工业化的推进，在第一产业比重稳步下降的情况下，2002～2008年7年中，第二产业比重稳步上升，由44.8%上升到47.4%。与此同时，资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降，由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%（2009年后出现了恢复性增长，到达43%左右）。
    三是从国民生产总值的收入法角度分析，近十年来国民收入分配格局严重失调。一是居民薪酬收入占GDP的比重，在1995～2007年期间一直呈下降趋势，由52.16%下降到39.74%，共下降了12.42个百分点，年均降速2.3%。其中，2004～2007年该比由46.14%下降到39.74%，年均下降竟高达4个百分点，是快速下降的时期。2008年因经济普查等统计原因，该比重新出现了上升，但2009～2011年又由46.62%下降到44.94%，下降了1.68个百分点。二是经过再分配后的居民可支配收入占比下降速度进一步加剧，由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8个百分点。企业收入比重大体保持稳定，2008年后出现上升。与此同时，政府收入比重却是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%，但其可支配收入比重却上升到21.28%，两者相差3.75个百分点。
    四是从国际收支法角度看，近十年来中国出现了总储蓄远远大于国内投资的不协调现象。最为突出的是2007～2008年，国内储蓄率达到异常的高度，平均为GDP的53%；经常账户盈余与GDP的比例平均高达9.6%，创历史纪录。
    以上是从四个不同角度，简略地概括了当前中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的基本特征。可以说，当前国民经济中的各种结构矛盾都可从中得到解释（详细分析见下述）。那么，面对上述矛盾和挑战，今后的改革具体应从何着手且如何推进呢？
    要解决这一问题，首先需要对这四种扭曲结构之间的关系有个正确的认识与判断。笔者通过分析认为，这些经济结构扭曲既是相对独立的，又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前经济不可持续基本特征下不同侧面的反映。我们只有在了解了这四种结构之间盘根错节的关系后，才能在谋划改革时做到心中有大局，才能寻找到改革的抓手。
    如果以支出法角度分析为始点（以生产法角度或收入法角度分析为始点同样可行），为什么近年来居民消费率逐步下降？众所周知，最直接、最主要的原因是国民收入分配中大多数居民可支配收入在急剧下降；此外，预防性储蓄动机增强，引起了消费率下降（回到了收入法的结构分析）。美国学者、著名中国问题专家尼古拉斯?拉迪估计，上述两个因素的权重分别占75%和25%。由此可见，要扭转此局面，必须加快收入分配制度改革和社会保障体系改革。
    导致结构扭曲的深层次原因
    首先，为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长？或为什么居民收入赶不上政府、企业收入的增长速度？
    在农村，主要是由于在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益，绝大部分被政府和企业所获。2001～2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元，增长了19.9倍。但是农民获得的拆迁补助和失地补助仅占土地出让收入的37%。2010年，辽宁、浙江、河南三省征地补偿费占土地收入的比重，更是分别低到不可想象的10.37%、2.91%和12.99%。
    在城市，居民收入增长慢的主要原因有三个。一是薪酬收入偏低。二是因为股市下跌、储蓄负利率导致的财产收入下降。1996～2002年中国平均真实利率为2.93%，2003年至今的平均真实利率是-0.3%，8年里有52个月处于负利率状态。有人测算，2011年“通货膨胀税”高达1.5万亿元。真实利率每压低1%，消费增长率将下降0.287%。三是过去几年快速发展的传统制造业，资本有机构成高，国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，刺激了第二产业的不断扩大。而能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济——服务经济——的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。生产要素配置中资本与劳动力明显此强彼弱的关系，直接决定了要素分配中利润与工资的明显失衡。
    上述分析表明，要扭转城乡居民收入增长缓慢的局面，必须加快土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、国企改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整。
    其次，为什么产业结构会扭曲？
    就第二产业与服务业之间的关系看，一是税收制度不合理，所以目前正在进行以“营改增”为内容的税收改革。二是政府收入增长过快。过去几年来，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动金融资源，放大了资本投入，加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企，分红所占比例极小，以其积累的大量利润和资本，撬动巨额的信贷资金，并实施多元化经营（包括以国企独有的垄断优势进行大量的非主业投资，获取超额利润），不断推动上述支出法分析中的高投资水平，形成了生产法分析中的产业结构重大扭曲。三是我国对民营资本投资服务经济的限制过多、门槛过高。四是利率、汇率、资源要素价格改革滞后，再加上前几年外部需求繁荣的刺激，二者一拍即合，助推了垄断性、资源性企业以较低的成本加快扩张。有鉴于此，要想彻底扭转局面，改革的措施必须是综合的，其中包括税收改革、国退民进、落实“新非公36条”、利率汇率机制改革、资源要素价格改革等。
    再次，为什么中国的经常项目顺差如此之高？
    长期看，扭曲的收入结构、支出结构和生产结构，再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外需繁荣因素，必然会导致国民经济发展大量依靠出口，形成经常项目异常的高顺差。2007年和2008年，我国经常项目顺差分别占当年GDP的10.1%和9.1%（2011年降到了2%左右）。
    归纳上述分析可得出以下几个结论：
    第一，四种结构分析方法中的每一种分析，只是分别从国民经济总体的某个单一侧面，对不同的经济关系，从特定的经济范畴揭示出国民经济运行中的问题。
    第二，如果以静态的、分别的视角，并列、汇总上述四种方法的分析，经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但是，如果以动态的、互为联系的视角分析，它们之间却又是相互关联的，有的就是因果循环关系，有的还存在一定意义上的互为因果关系。因此，从总体看，国民经济运行中的结构矛盾是错综复杂的，并不是孤立的存在。任何一个扭曲的结构矛盾，要想单独予以解决，都是不可能的。
    第三，分析以上实体经济运行中复杂的结构还可以发现，相关结构扭曲的形成动因不仅仅局限于实体经济本身，还有其他的重要原因。一是中国经济正处于转轨过程，利率、汇率、资源等要素价格机制尽管在改革，但由于改革尚不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，体现政府管制意图的税收政策、市场准入限制、国企垄断和低廉的资源价格，同样对经济结构扭曲起到了推波助澜的作用。因此，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行解决不了，必须要纠正政府在市场运行中的过度干预，要重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。
    第四，上述分析同样表明，此轮国际金融危机后中国启动了国内经济结构的重大战略性调整，无论这次调整是主动而为还是迫不得已，它都肯定有利于恢复世界经济的再平衡，有利于促进全球经济的健康发展。而全球经济的恢复和健康发展，也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。
    城镇化能否作为改革的“突破口”
    面对上述复杂的经济问题，改革从何下手？社会上有各种议论，不少人认为，城镇化是下一步改革的突破口。果真如此吗？
    大多数人认为，目前我国城镇化率大约为51%。如果按户籍人口计算，实际城镇化率仅35%左右；但有的学者以“城镇化率=1-农村化率”计算（即以“城镇非就业人口+全国非农就业人口”除以“全国总人口”来估算城镇化率），得出的结果是，2011年中国城镇化率已经达到了60%。结论大相径庭。但真正重要的是，不管按哪种口径计算，都要看离开土地后的农民是否真正享受了城市居民“均等化公共服务”的福利，城乡居民收入差距是否真正得到了缩小。
    全球金融危机后，面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的缓慢过程，中国外需正逐步减少并趋于常态化，高投资也不可能长期持续，因此，选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略，无疑是正确的。现在需要做的是，在前30多年城市化、工业化的基础上，进一步完善土地制度，有序推进“农业转移人口市民化”政策，优化城市空间布局，加大新城镇建设规模，提高农民变市民过程中的收入与消费水平，从而使城镇化成为推动中国经济持续增长的最大潜力。这是中国经济面临的一次历史性机遇，也确实值得我们期待。
    城镇化意味着什么？
    第一，农民要进城。但进城不单是户籍改变。解决户籍问题的背后，意味农民工要像市民那样，享受子女教育、医疗、养老等基本的公共服务和福利。有人测算，一个农民工变市民，财政要掏8万元；全国2.5亿农民工，合计要掏20万亿元。可见，城镇化意味着财政要拿出大笔资金（当然，提高城镇化率水平是个逐步的过程，分摊到每个财政年度的支出也是可以承受的）。
    第二，农民工进城后要在城里住下来，这就需要有住房，还要有配套的水、电、气、道路、排污等设施。这些基础设施建设，又要投资。谁来投？若政府资金不够（基于房地产调控和土地收益分配制度改革，未来政府的土地收入肯定会明显减少，财政支出能力下降），民间资金能否投？政策又如何引导？这又涉及“新非公36条”如何真正落实的问题。
    第三，农民工进城后要长期生活下去，通常会把妻儿、父母从乡村接进城，这就需要有稳定的收入。靠什么？靠就业。全国除少数城镇有条件进行重大项目的第二产业投资外，广大的中小城镇更多的要靠发展劳动密集型的服务经济。怎么发展？大型央企靠不住，需要靠民间资金，靠中小企业，靠税收、金融等政策引导，靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。一句话，必须真心实意地落实“新非公36条”。
    综上所述，实现更高水平的城镇化率，首先要解决资金问题。中国是一个高储蓄率国家，资金并不缺，为什么长期以来资金又到不了本该大力发展的中小城镇服务经济中？这涉及降低投资门槛等行政管制问题以及金融税收改革问题。诚然，在扩大内需战略中，城镇化过程必定会增加一块基础设施投资，从而推动经济持续增长。但除此之外，主要体现中国消费能力提高的主体是城市居民，城市居民是消费主力（城市居民是农村居民消费的3倍）。因此客观看，城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为目标的收入分配改革、产业结构调整等一系列改革内容，否则难以全面体现扩大内需的战略意图。
    总之，城镇化绝不是简单的户籍改革，更不是简单的房地产投资，不是建“死城”。要真正提高城镇化率，需要一系列政策制度调整和改革，从而达到最终的战略目标。城镇化本身难以成为下一轮中国经济全面改革的抓手、切入点和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才会水到渠成地提高城镇化水平。城镇化问题固然非常重要，但是并不能借此全部解决中国经济发展中的各种结构扭曲问题。城镇化与经济增长存在一定的关联性，但并不存在必然的因果关系。要研究与经济增长直接相关的因果关系，进而寻找未来经济发展的突破口，必须进行全方位的顶层设计，系统推进市场机制改革。（国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长 夏斌）