贺雪峰：土地财政不应当彻底否定

    当前反对土地财政，有两个相当不同的理由，第一个理由是，地方政府低价向农民征地，高价到市场卖地，赚取巨额土地差价，侵害了农民利益，拉大了城乡居民的收入差距，应该提高给失地农民的补偿，甚至应该按市场价格给失地农民补偿，政府不应当赚取本该归农民的土地利益。第二个理由是，地方政府经营土地，卖地生财，既当裁判员又当运动员，既是执法者，又是商人，地方政府就容易短期利益最大化，从而推高房价，不仅进城农民买不起房子，甚至城市工薪阶层也买不起房子。
    两种观点在对土地财政的评价上有一个共识，就是承认土地财政对于推动中国城市基础设施建设，加快城市化速度具有积极作用，正是中国特殊的土地制度安排及土地财政，为中国改革开放以来持续的经济增长提供了重要保障。
    从让利于农民角度反对土地财政的观点，要求进一步确立农民土地权利包括给农民土地发展权、开发权，减少政府征地，让农民集体土地直接入市，做到城乡建设用地同地同权同价，建立统一的城乡建设用地市场，等等。这样一种观点的一个立论基础是，随着农民土地权利意识的觉醒，农民越来越要求分享更多土地非农使用的增值收益，征地越来越难，冲突越来越多，成本也越来越高，现行征地办法已不可持续。按这样一种观点来改革中国土地制度，就意味着正好处在特定位置(尤其是大中城市近郊)的农民可以获得巨大的土地非农使用的增值收益，其结果是，在大中城市近郊形成一个庞大的土地食利集团。
    这种观点的论证中，关于征地拆迁越来越难的描述是正确的，但在当前中国如此巨大而快速城市化背景下，在土地非农使用巨额增值收益背景下，没有矛盾当然是不可能的。但总体来讲，失地农民只是要求分享更多土地补偿而非要从根本上改变土地制度包括征地制度，这是因为农民对中国现行土地制度安排有认同，他们是承认现在土地制度安排的。现在的问题是，虽然征地很难，但征地仍在继续，这是在发展中的困难，是在困难中发展，无碍中国发展大局。反过来，又正是现行土地制度防止了在中国快速城市化背景下形成一个庞大土地食利阶层，从而可以将其中土地非农使用的增值收益用于城市基础设施建设。这样才有目前中国相当良好的城市发展以及经济增长。
    或者说，至少目前征地制度仍然可以运转下去，我们有什么必要非得改变这个对中国城市建设和经济增长有利的制度，而用土地非农使用增值收益去养活一个庞大土地食利阶层呢？
    第二种观点并不反对征地制度，他们认为，城市化是当前中国最重要的大局，但城市化并非城郊农民的城市化，而是全国农民和全国人民的城市化，因此，土地非农使用的增值收益不应该仅仅留给城郊农民，而应用于推动全国人民的城市化进程。城市化首先要能在城里买得起房，要买得起房，房价就不能高，要房价不高，地价就不能高。当前地方政府为了扩大土地财政收入，有意通过经营土地和经营城市来炒高地价和房价，从而导致农民在城市买不起房子，农民进城打工但很难融入城市成为城市一员。经济学家华生说：“城市化首先是人的城市化，但是我们现在的许多政策，正好以限制外来人口作为基点。房地产价格居高不下最主要原因是土地财政制度，我个人认为现在是下决心改变土地财政的时候了。政府不能当商人，靠卖土地来赚钱，从农民那里争土地，然后用高价出让土地，取得土地出让金，使政府从执法者变成盈利者，这是现在房地产市场所有乱象的根源。当执法人变成牟利人的时候，这个市场不可能是正常的市场”。
    地方政府追求短期财政收入最大化，用财政收入建设大量没有实际必要的政绩工程和面子工程，就会从长期恶化城市化的环境，造成城市化的困境。不过，完全没有土地财政，仅仅靠税收来建设城市基础设施是没有可能性的。
    更重要的是，政府低价从农民那里征地，高价卖地本身是合乎市场经济规律的。在目前国家采取偏紧的建设用地供给背景下面，土地非农使用具有很大的增值收僧，且随着城市扩张，处在城市扩张边缘地带的土地具有更高非农使用增值收益，两者加起来，就使得特定位置的农地征收为建设用地必然形成增值收益，目前政府土地财政主要来自这个农地非农使用的增值收益，这部分增值收益中，一部分给到失地农民，一部分留给政府用于城市基础设施建设，这样的土地财政没有什么不好。
    关于地方政府为了获得更多土地财政收入而推高地价和房价，其中一个办法是中央可要求地方建相应比例的经济适用房和廉租房，从而使更多人有能力真正进城。政府有了钱，喜欢做大而无用的政绩工程，则可以通过对土地财政用途更加严格控制来相对地加以调节。
    总而言之，当前阶段，中国地方政府的土地财政仍然是利大于弊的，应当坚持和完善，而不应当彻底否定。
    (作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)