周其仁：土地权利的变化线索

    本专栏上周的发现是，所谓“土地城市化快于人口城市化”，其实是土地划入城市的权利，大大强过了人口进城的权利。本周我们继续探讨，把大片土地很容易划入城市的权利，究竟是怎样逐步发展起来的。
    让我们先确认，大批土地被划入城市，是改革开放之后才出现的现象。1978年之前，我国城市人口增长不多，城市总数变化不大，因此城市面积也就没有很大的扩张。像我出生的上海，从小到大，市界似乎从来就没有变化过。1966年“大串联”到过的北京，虽然已经开挖地铁，但“城里”无非就是从东单到西单，“出了城”还是非常农村的地方——学院路一带甚至有带“粪兜兜”的马车出行。那时及以后我去过的几个城市，如绍兴、宁波、苏州、南昌、长沙，以至武汉和南京，以“大上海”之眼光看，差不多都是“小地方”，虽然上海自己也还不过是密度极高的浦西。1978年我从黑龙江高考进京读书，看到伟大首都的市容有了进步，城区不容易再见到马车，但城市的地盘依然如故。从全国看，“国家工业化”时期老城市的扩大有限，新增工业城市虽然有那么一批，如包头、大庆、攀枝花等等，但城市数目总的来说增加不多。
    城市扩张是上世纪80年代之后发生的。第一推动是前文提过的，“允许农民自带口粮进小城镇经商、务工、落户”。那个政策口子开得不大，只不过中国农民有8亿之众，即便很小一个比例的人数起来响应，也可以让原来的城镇人满为患。于是城镇要扩大，也出现了一批新市镇，如温州的龙港，就是当时知名天下“农民自办的城镇”。
    这还是“人口的城市化”驱动的，即随着人口向城镇流动和集聚，城镇范围有所扩大。当时的实际状况是，城乡之间的人口流动已经发生，但土地流动依然障碍重重。套用流行说法，那个时期应该是“土地的城市化慢于人口的城市化”。
    读者或问，人口可以流动，土地也可以流动吗？在物理上，土地不能流动。愚公移山，挖土外运，流动的是“土壤”，而不是“土地”——那块承载着大山的“地”，是无法流动的。但是在经济上，土地却可以“流动”。譬如种地的农民把土地转让给别人盖厂房、开商店、建住宅，地还是那幅地，但地主变了，土地的用途也变了。那也是一种流动，或者更妥帖一点，称为“流转”。
    不少朋友听熟了今日之新闻，对“地价急升、地王频现”之类，耳熟能详，以为“土地流转”天经地义，从来如此。不是的。土地流转连同其交易价格和交易量的频频变动，严格说来不过是25年前才发生的“新鲜事物”。原本的中央计划经济体制，根本就容不得“土地流转”！
    让我摘一条法律给各位读一读：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。该条款出自1982年中华人民共和国宪法第10条，拥有至高无上的法律地位。其意清楚明了，用语斩钉截铁：不得“侵占”，也不得“买卖”或“出租”，且不得“以其他形式非法转让土地”。至于还有没有“合法转让土地”的空间，在1982年那是完全没有的。由于是宪法条款，所以也统管了当时的《土地管理法》。甚至当时的《刑法》，也把“以牟利为目的，非法转让、买卖、出租土地”的行为，列为刑事犯罪。
    如果哪位仁兄手持1982年的宪法、土地管理法和刑法文本来到当下之中国，那么他满眼望去，应该遍地都是“非法现象”！因为很明白，不论人们持何种价值评判，“土地转让”已经成为在中国很容易就观察到的经济现象。其间究竟发生了什么，才使得土地市场登堂入室，土地拍卖火爆进行，土地转让遍及神州大地？
    关键的变革发生在1987年。是年，中国经济早对外资正式开放，民营企业也可以合法注册登记。新变革带来不少新问题，其中最形而下的，是内外“非公经济”如何合法落地？须知那个时候，人力、建材、机器设备和原料，皆有了“市场流转”，不难获得。但让人家来投资，总还要有个地方可供落脚，总要有块土地可以承载厂房、机器、设备和人工吧？
    由政府划拨供地吗？国企可以，无非“掏左口袋给右口袋”，横竖全民是一家，肉烂在锅里就是了。内资的民企也好办，戴上一顶“红帽子”，用“乡镇企业”或“联合经营”的名义办厂，土地就有了——至多日后再加一道“产权明晰”的代价而已。但是外商要“化妆”，怕就没有那么容易了。小规模的外资还够胆，反正珠三角一带“遇见红灯绕着走”的本事大，只要本地人敢招商，他就敢来。大型外资就不敢了，他们的法律审查通不过。憋来憋去，1987年中国政府决断大幅修改土地法律，从严禁“土地流转”的传统立场，变通为“有条件允许转让”。
    关键的条件就是一点，即土地所有权依旧不得买卖、出租或以其他形式转让，但国有土地的使用权却可以经过批准后以多种形式转让。全国人大据此原则修订了宪法、土地管理法和刑法得相应条款。仅从字面上看，新的修订也不大，无非在原先“土地所有权不得转让”之后，直直地加上一条：“使用权经批准可转让”。解释起来，国家即全体人民的土地一点没少，也永远不会少；顶多就是这些永远国有的土地，在某一个时期内的使用权，有条件地转让给个人与内外非公企业。
    在经验上，农村的包产到户——学名是“家庭联产承包责任制”——就是把土地所有权与使用权分开处理的结果。农地所有权永远归集体，使用权按年期归农户。你说这是姓“社”还是姓“资”？所有权公用就姓“社”，既然所有权没变，一定年期的使用权归农户，也不好贸然就说姓“资”吧？重要的是，如此一来，农民就愿意好好种地了。等到多年的粮食短缺转为“卖粮难”，再吵来吵去就毫无意义了。
    城市开放也一样处理：工厂、商店、楼宇下面的土地，所有权永远国有，但使用权却可以按一定年期转让给内外民企和居民个人。怕变色吗？所有权没变啊。怕政策僵硬、招商困难吗？土地实际上已经可以转让，制度有足够的弹性来容纳新的生产力。现在不少人以为邓小平的“不争论”，就是凭他个人的革命权威下了一道死命令。不完全准确。具体的改革政策和体制选择，也要让好争论的人士难有大的用武之地。
    代价就是法律的解释很绕口。试举一例，修订后的法律还是禁止“以牟利为目的，……非法倒卖土地使用权”。如何理解呢？网上有如下说明：“所谓倒卖土地使用权，是指将土地使用权非法出卖给他人，或者为了出卖而向他人收买、租借土地使用权等，有的是明码标价予以出卖；有的则是以某种形式掩盖其土地的买卖，如明里购买他人的厂房，暗里则是购买厂房所占地的土地使用权；借买他人住宅之名行占他人住宅基地使用权之实等”。老天爷，这读得懂吗？我觉得很难。不过有一点，事情是做起来了：统计上描述进入中国的外资和民营经济的增长，每一个数字下面，都实实在在发生了“土地使用权的转让”。
    至此，“土地转让”艰难起步，还远远赶不上人口与其他资源转让的脚步。进一步的强力发动机从何而降，听下回分解吧。