姚轩鸽：能否限制税权是税改成败的关键

    衡量一种税改成败的标准可能有很多，但笔者以为，根本说来要看其是否有助于实现增进全社会和每个纳税人福利总量的终极目的。
    如果一种税改方案有助于实现增进全社会和每个纳税人福利总量的终极目的，哪怕是它的各种举措有这样那样的缺陷，都不失为一种优良的税改方案。相反，不论一种税改方案的名义多么漂亮和动听，如果无助于实现增进全社会和每个纳税人福利总量的终极目的，它就不是所有纳税人共同期待的税改，就不是最优的税改。这种税改，很可能只是为了几个人或少数人福利总量的增进，是一种与民争利的税改，是打着为纳税人服务旗号的税改。
    但是，一种税改要切实实现增进全社会和每个纳税人福利总量的根本目标，笔者认为，关键要看通过税改对税权的限制是否到位。换句话说，一种对税权不做实质性限制的税改，注定是不会成功的，也不可能实现增进全社会和每个纳税人福利总量的终极目的。
    这是因为，税权是仅为税收治理者拥有的一种迫使纳税人不得不服从的强制力量。它是保障征纳税人之间、征税人之间、纳税人之间权利与义务公正分配的必要条件。换句话说，如果税权不合法，税权的使用缺乏有效监督的话，征纳税人之间、征税人之间、纳税人之间权利与义务公正分配将失去前提条件。这将意味着，一种税制的结构就会失衡扭曲，基石便会松动。无疑，整个税制将会背离增进全社会和每个纳税人福利总量的终极目的。
    所以，如何通过税改来不断优化税权，也就是不断扩大税权的民意基础，增强税权运用过程中的监督与制约，将是任何一个真正的税改必须始终瞄准的主要目标。失去这个主攻目标的税改，终归会事倍功半，甚至南辕北辙。
    无疑，扩大税权的民意基础，就是要不断提升纳税人在税收治理中的主导地位，要逐渐还权于纳税人。具体说，凡是涉及纳税人利益的重大事项，诸如征多少税，向谁征税，征什么税，在哪个环节征税，以及如何用税等等涉税事宜，都必须经过纳税人的同意。一句话，未经纳税人同意的征税就是非法。同样，未经纳税人同意的税改也是不合法的。因为，这种税改缺乏广泛的民意基础，也就缺乏足够的动力支持，自然难以顺利推进，有助于实现增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的。
    另一方面，由于税权缺乏广泛的民意基础，事实上也就缺乏根本有效的制度监督。试想，最最缺乏民意基础的税权岂不就是专制税权，专制税权不仅在使用过程中缺乏监督，最为本质的是这种税权对纳税者利益的损害几乎是长期的，很不容易按照纳税者的意志更换国家最高税权的独掌者。往往是一旦最高税权独裁者掌握，就很难通过和平的方式替换掉。但税权如果拥有广泛的民意基础，就比较容易通过周期性的民主选举方式，或者启动弹劾程序，随时撤换掉不称职的税权执掌者，进而避免税权执掌者对纳税人利益的长久伤害。而且，一旦税权拥有了广泛的民意基础，其税权在使用过程也会被有效的监督和制衡，避免税权的滥用和作恶。
    因此说，优化税权、限制税权才是衡量一次税改成败的关键。如果税权的民意基础不是足够广泛，甚至广泛到大多数国民，这种税权，严格说来就不合法，就仅仅是一种强制力，是一种迫使纳税者不得不服从的暴力强制力。如果再加上税权使用过程中缺乏足够的监督制约力量，这种制度下的税改，其任务就最为艰巨。而且，也不是任何组织和个人可以独自完成的。说穿了，如果没有制度基础的根本性转变，也就是政体的根本性转变，税权的优化与税权的实质性监督几乎不可能实现。相反，如果一个税改面临的税权民意基础虽未达到理想的境地，比如全体同意，但如果已经获得了大多数纳税人的同意，其税权优化和限制的任务就相对小些。但是，即就是在这种制度背景下，税改成败的关键，也取决于税权民意基础的进一步广泛和坚实。只是主要任务可能不是税权的优化，而是税权的限制和监督罢了。
    事实上，一切税权滥用，都和税权的合法性欠缺以及监督制衡不到位有关。“绝对的权力导致绝对的腐败”，这是千古不变的名言。因此，税改，如果在税权优化，特别是税权监督方面没有实质性突破的话，这种税改就不能说是成功的。道理很简单，这种税改是不可持续的。
    如此看来，一切仅仅满足于税制规范层面技术要素变化的税改，其实距离真正的税改还有相当大的距离。往往呈现的气象是，看似轰轰烈烈，实际上并没有实质性的动作，并不是逐渐逼近增进全社会和每个国民福利总量的终极目的，而是距离这个终极目标越来越远。或者是进两步退三步，只是根据官家的意志，通过朝三暮四式的所谓改革不断愚弄纳税者，悄悄地侵害大多数纳税者的利益。
    如果以此衡量当下中国的税改，确实令人忧心。看似年年有税改，但改革的结果，并不是不断扩大税权的民意基础，建立纳税者利益表达机制，也不是不断限制税权，加强税权的制衡与监督，更不是不断增进全社会和每个纳税人的福利总量。毋庸讳言，更多是一些枝节要素的微调而已，是一种朝三暮四式的“扎势”和作秀而已。这点，如果我们看看连续十几年政府税收收入的超速增长上升就可略知一二。中国税改，当是目前世界上面临任务最最艰巨的国家之一。因为，它不仅面临着实质性扩大税权民意基础的艰巨任务，同时面临着如何对税权实施长期有效监督的艰巨任务。这两大根本任务如果不完成，严格说来，中国税改就没有实质性的启动。自然，税改也就不可能发挥增进全社会和每个纳税者福利总量的现实作用。
    总之，衡量一种税改方案的优劣，一种税改成败的关键标准就在于，这种税改是否在税权优化与制衡方面能够有所作为，或者已经有所作为。中国税改要实现实质性突破，同样也要看在税权优化与制衡方面是否有所收获。