李炜光：宪政与税收的“权力边界”

    一年前去世的宪政学者蔡定剑曾经敏锐地指出，财政税收和公民权利与政府权力之间的界限问题，是宪政制度的源头。我也认为，最好的限制政府权力的办法，是税收和预算支出。现在社会上都强调预算要公开，那么政府制定新税则的过程，应该广泛地听取民意，特别是召开听证会，接受媒体监督，展开公众讨论，这些都是必不可少的。
    政府征税和人民纳税之间天然存在矛盾，如果没有相应的权力制约，如税制如何设置，税率如何确定，税收征收的整个过程缺乏监督，预算的各项支出如何分配，乃至预算的执行结果，最终结算等等，这些事情都是少数人关起门来安排的，出错就在所难免。
    财政税收的第一要务，就是宪政问题。首先，要在一个国家的法律制度上，明确地把税收的权力边界划清楚，以法律条文、规定的形式呈现，然后让整个社会按照既定规则去执行，这叫税收的法定作用。也就是说，决定税收的最高权力不是行政权，不是任何个别人的权力，而是法律的权力。税收的法定原则，只是宪政的第一步，还有第二步，就是税收的宪政。
    所谓的宪政，就是为权力划定边界。权力是有边界的，必须受到约束。每个人对宪政、民主可能有不同的理解，但只有民主是不够的，民主是少数服从多数，是保证个体的自由，但多数人也有可能形成专制，即多数人暴政的社会。古希腊哲学家苏格拉底最后被迫服毒自尽，那是多数人投票的结果（当然希腊人最后纠正了这个错误）。这就是一个没有宪政的民主的结果。所以为权力划定边界是最重要的一件事。
    其实，中国古代的道家思想中就有类似的认识。比如老子就说过：一种权力的行使首先是“正名”，其次是“知止”。
    “正名”就是当你赋予一种权力时，它要做什么，它的职责是什么，必须明确，然后下一步就是“知止”，即要知道这种权力运行到什么程度需要停止。这是中国最早的与宪政最接近的思想。问题是，儒家也好，道家也好，它没有解决怎么做到“正名”，怎么做到“知止”。这一点，是中国文化的缺陷，它没有研究到位。这就有了我们现在如何向西方学习宪政思想的问题。
    真正的宪政，应该如何去理解呢？第一点最要紧的，就是不能一权独大，凌驾于众权力之上，否则就不是宪政了。宪政的思想是，当有一种权力存在的时候，必须同时有另一种权力来限制它，权力与权力之间实现互相制约和监督关系。
    当代中国就曾经做过分权的实验，比如邓小平执政时期。为什么邓小平要分权呢？因为在计划经济时代，整个国家的决策都是由领袖来做主的，由极少数几个人乃至最后只是一个人来决定10亿以上人口的意志。这种权力结构造成了一个结果：如果领袖非常英明，决策正确，道德水准又很高的话，效率就非常高，所以人们才会说“英明领袖、伟大领袖”。但领袖也是人，也可能犯错误，当领袖拥有了巨大的权力，一旦犯了错误之后怎么办？在过去集权的时代，没有人提出这个问题，没有任何一个人、任何一种权力来管住领袖犯错误以后他的权力的行使。
    所以邓小平在解决中国改革方向的问题时，首先看到的是，中国的权力过于集中了，这是无法适应改革开放的。于是邓的改革就以分权让利为特点，在财政上，给地方、给企业大量的财权，让地方还欠债，给公共服务补上一课。邓小平是想要把中国引入到市场经济轨道上的，但中国长期是在一个非常集权的体制之下运行，要想一下子做根本的改变很难。所以他得一步一步地来，于是有了商品、有计划的商品经济等等来过渡，最终把中国带入到市场经济的路上来。但是，让权让利的改革，跟中国政治的集权体制改革没有接轨，虽然是分权让利了，但没有同时引入国家政治体制的改革，就造成了经济上让权与政治上集权的矛盾。
    一个集权的体制不可能容忍经济的权利过于分散，当时的报纸上开始批判，中国出现了“出口经济”，中央没钱了，“两个比重”过低了。所谓“两个比重”低了，一个是财政收入占经济总量的比重低，一个是中央的财政收入占整个财政收入的比重低。这是中央所不能容忍的。这样一来，放权让利的改革面临着考验，中央和地方的财权、财力要重新调整。1992年“南巡谈话”后，1993年就进行了分税制改革，其目的恰恰是解决中央的“两个比重”过低的问题，而不是真正地赋予地方权力。地方大量的财权、财力，通过分税制，又重新集中到中央的手里了。这样情况刚好倒过来了，原来上世纪80年代地方政府非常有钱，其税收占到总量的70%～80%，到了90年代中后期，变成了中央各部委财源非常充裕，而地方反而没钱了，税收只能占到总量的40%，有的还不到。于是地方财政出现了重大的亏空，有些省区连中学老师的工资都发不出来，怎么办呢？地方财政困难到如此程度，要解决公共服务支出资金，只好“自筹自借”，所以一个新的汉语名词就出来了，叫“创收”。那如何“创收”呢？政府不是公司，它不从事生产，只能通过税收或者类似于税收的办法，来取得它的收入来源，这样就只有卖地，出现了“土地财政”。由此，整个地方政府的财政与土地、与房产市场紧密地联系在一起。这种情况一旦出现，到现在都尾大不掉，难以解决。它几乎左右了中国改革、发展走向。归根到底，这是一个财政和税收的问题，为什么说宪政里面最关键的问题就是税收问题，源头就在这里。
    在西方的历史上，不管是英国光荣革命、美国独立战争还是法国大革命，都与税收有直接的关系，中国也不例外。中国改革开放30多年来，从改革之前的高度集中的体制，到邓小平的放权让利，再到分税制改革，之后又重新回到集权制的老路上来。一旦回到集权制的老路上，就像政治经济学上讲的，我们被锁定在集权的路上再也动不了了，一直到现在，再想搞分权都很难，由此可以看到，财政税收与国家政治体制有着密切的关系。
    所以许多学者，主要是西方学者，特别强调财政和税收的问题，首先不是经济问题，而是个政治问题，你必须在政治层面上解决一系列的基础设施配置问题。西方国家没有财政学这个学科，因为它理论上并不复杂，更多的是属于政治体制的问题。中国这样的转型期的发展中国家，要搞市场经济，在改革过程当中这一块不能绕过去，如果处置不当，早晚会出现问题。