张卓元：经济改革缘何进展缓慢

    摘要：有了顶层设计还不够，还要有自上而下的有力推动，主要是要打破既得利益群体的阻挠和干扰。有些改革，包括垄断行业改革，光靠政府部门协调往往很难协调下来，必须要有最高层的决心和推动才行。
    2003年以来，中国经济改革同上个世纪八九十年代和新世纪初相比，明显缓慢得多，甚至可以说处于半停滞状态。去年，在一次经济论坛上，有的国外学者如新加坡东亚研究所所长郑永年教授认为，这几年中国"无改革"。我当时曾对这一论断加以评论，认为：一方面，上述论断不是很全面，因为2003年以来中国仍在继续推进改革且取得一定成效，如2005年以来上市公司股权分置改革、四大国有商业银行整体上市、集体林权制度改革、2005年人民币汇率形成机制改革、成品油价格形成机制改革、增值税转型、企业和个人所得税改革、资源税费改革、房地产税改革试点、文化体制改革、医疗卫生体制改革、以全覆盖为目标的社会保障体系建设，等等；另一方面，也要承认，这几年的确没有特别重大和关键环节以带动全局的改革。
    中共十六大报告明确提出，要在2020年"建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系"。现在看来，如果按照前几年的做法和推进速度，2020年建成完善的社会主义市场经济体制的目标就很可能落空。现在，无论是政府改革、国企改革，还是财税、金融、价格、收入分配等体制改革，离建成完善的新体制目标还有不小的差距。改革滞后的主要表现是政府支配的资源过多，政府过分主导资源配置，政企不分、政资不分、政事不分问题远未解决，抑制了市场优化资源配置功能的发挥，一句话，政府与市场的关系没有理顺。
    改革受滞于四大原因
    在我看来，导致2003年以来改革进展缓慢主要有四个原因。
    第一，上上下下专注于发展，顾不上改革。这几年，从中央到地方，领导人都专注于发展。中央政府部门主要精力用于解决发展中碰到的各种问题，使改革难以摆上议事日程。所以，不少学者把中国政府形容为"发展主义政府"或"增长主义政府"。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化。有的市委书记说，我只抓项目，别的不管。所以，市委书记被称为"项目书记"。
    在方针原则上，我们常说，发展中出现的问题要靠进一步发展来解决，这个说法值得进一步研究。"蛋糕"是要做大，但做大"蛋糕"后分"蛋糕"中出现的分配不公、差距过大等问题，光靠进一步做大"蛋糕"是很难解决的。从经济理论来说，生产、流通、分配、消费都是相对独立的过程。分配过程中出现的问题光靠发展生产是难以解决的。
    有的学者认为，中国现在就是要靠发展，通过加快发展增加财政收入，用丰裕的财政收入来改善民生、保社会稳定，而改革要冒较大风险，不能期望有多少举动，以免出事。这种看法有一定道理，但绝不是长久之计，长此以往还会不断积累矛盾，或者将矛盾往后推。根本之策还是要靠改革来逐步理顺体制和各方面关系，才能实现长治久安，让老百姓过上稳定的好日子。
    第二，既得利益群体阻挠和反对改革。垄断行业改革很难推进，新厂商很难进入垄断行业，竞争机制很难引入垄断行业，国务院两个"36条"很难落实，等等，根由就在于既得利益群体的阻挠和反对。
    政府自身改革的难度也很大。政府主导资源配置对政府官员有很大好处，这个权力极难割舍，这也是审批体制改革进展缓慢的关键原因。但是，政府支配资源过多，介入经济过深，必然会阻碍市场对资源配置发挥基础性作用。近些年来，深化政府改革已成为深化改革的关键环节，但是，这一改革因会使一部分官员利益受损而一直难有进展。
    第三，学界有人对市场化改革持有异议而影响改革的顺利推进。有的学者认为，对国有经济中垄断行业和垄断企业实施改革是个"伪命题"；有的学者主张"国进民退"；有的学者甚至认为，主张民富优先是奇谈怪论，是挑拨人民群众同政府之间的关系；有的学者还把居民收入差距过大归咎于民营经济发展过快，动摇了公有制的主体地位；等等。上述观点说明在学术界中就深化改革还有不同的看法，也在一定程度上不利于改革的顺利推进。
    第四，缺少改革专门机构的统筹协调与有力推进。2003年国务院机构改革把原国家体改办同国家计委合并组建国家发改委，专司改革的机构就不再有了。当时主张把体改办与国家计委合并的一个重要根据是，那几年由国家计委提出的民航、电信等垄断行业分拆改组的改革方案，由于能把改革和发展较好地结合起来，在发展中推进改革，比较现实可行，在实践中被采纳并初见成效。而体改办提出的改革方案却未被采纳。这种说法把当时参加机构改革方案起草的成员说服了。但是，从2003年起到现在的八年实践看，改革并没有被更好地推进，尤其是垄断行业改革，进展缓慢。其中的重要原因在于，国家发改委这几年几乎是全力以赴地处理经济高速增长中碰到的各种紧迫问题，无力顾及改革，或者抽不出更多精力来推进重要领域和关键环节的改革。这样，原来以为把体改办并入发改委有利于更好地推进改革包括垄断行业改革的如意算盘就落空了。
    最近，原国家体改委主任陈锦华在《国家体改委志在改革》一文中也说："国家体改委机构撤销，人员没有留住，有些重要改革也没有继续深化下去。体改委消亡有点儿过早了，中国还不到这一步。"
    改革需要顶层推动
    2010年中共中央关于制定"十二五"规划的建议提出，要更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革等。现在需要很好地做顶层设计和总体规划。改革发展到今天，一些深层次改革往往会损害一部分人的既得利益，因此不能再像过去那样改革可以靠自下而上大胆的试、大胆的闯，而是首先要进行顶层设计，从全局和长远利益考虑安排改革攻坚。
    要认识到现阶段要实现科学发展，转方式调结构，关键靠深化改革。中国经济要转型，是因为靠粗放扩张追求短期GDP增速最大化已难以为继。不深化政府改革、国企改革和财税金融价格改革以及收入分配制度改革，很难转方式调结构，经济难以转入良性循环。因此，改革的顶层设计，应围绕如何促进经济转型和转方式调结构进行。
    有了顶层设计还不够，还要有自上而下的有力推动，主要是要打破既得利益群体的阻挠和干扰。有些改革，包括垄断行业改革，光靠政府部门协调往往很难协调下来，必须要有最高层的决心和推动才行。上个世纪90年代初，在推进生产资料价格双轨制并轨时，有的产品如水泥等建材产品，双轨价差已很小，完全具备并为市场单轨价的条件，但是，当时主管部门就是不同意并轨，最后还是靠国务院颁布价格目录，把水泥等建材产品列为价格放开产品，才变为市场单轨价。这就是自上而下推动改革的重要实例，值得我们今天借鉴。《中国改革》