陈淮：“十二五”：住房发展的基本目标是人人有房住

    “十一五”最后一年和即将到来的“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期。判断前期城镇住房发展基本状况、总结实践中的经验教训、发现住房体系中的薄弱环节、促进我国城镇化战略的健康发展、实现有限资源的优化配置、制定新的符合国情的中长期战略、贯彻落实以人为本的科学发展观，都迫切需要对未来我国城镇住房发展目标作出基本判断。
    一、“住有所居”仍是住房发展基本目标
    改革开放以来，我国城镇居民的住房条件已经有了极大的改善。城镇实有住房总面积已经从1990年的20亿平方米增长到了2008年的124亿平方米。在住房建设规模和速度上，以及人均住房面积水平上，我们都已经创造了一个世界性、历史性的奇迹。客观判断，我们已经走过了严重的“房荒”阶段，已经解决了“大多数人有房子住”的问题，从总体上已经基本实现了住房“脱困”的目标。但由于起点的住房水平过低、发展历史短、城镇化速度不断加快、发展不平衡等原因，低收入群体住房困难状况仍然普遍存在，城镇化过程中向城镇聚集人口的住房需求远未满足，普通工薪阶层住房改善的迫切要求面临收入和房价的尖锐矛盾。“十二五”到2020年，我国城镇住房发展仍处于“脱困优先、适度改善”的阶段。在“大多数人有房住”的基础上，我们要努力实现的下一战略目标应是“人人有房住”、“大多数人适度改善”和“中低收入群体优先改善”。也就是说，下一战略周期内，我国城镇住房基本目标，仍是“住有所居”。
    新时期的“住有所居”目标，包含三个层次的含义。
    1、要进一步完善廉租房等低端保障体系。
    实现“人人有房住”是“住有所居”的最基本含义。完善低端政策性保障住房是实现“人人有房住”的最重要途径。在“十一五”期间，从2007年国务院24号文件“扩大廉租房覆盖范围”到2008年“扩大内需”中加大廉租房建设力度，我们估计，到2010年，县以上城市普遍建立廉租房制度、城镇户籍居民“应保尽保”的目标可以初步实现，林区矿区等特困地区的集中救助可以取得明显效果；再经过“十二五”的一个中期过程，城镇户籍居民中住房严重困难的家庭所占比重可能缩小到一个相对常态的1%左右(即200万户左右)，大规模廉租房建设可能会告一段落。但这并不意味着低端群体的住房保障已经实现了全覆盖，从国际经验看，最终解决最后1%住房严重困难家庭“有房住”的问题需要的时间一般比较长，可能仍需10年左右。考虑到我国农村人口向城镇快速聚集的基本国情，如果把常住人口的低端保障也包含进来，到2020年前，我国廉租房层次的低端保障住房建设仍需保持在一定规模。到2020年，城镇低端住房保障目标应为基本实现包括常住人口在内的“应保尽保”，即最低收入且住房困难家庭，在政府的救助政策下，可以住上户均建筑面积30-50平方米左右的住房。
    最低收入且住房困难户，指当时当地城镇居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面积低于10平方米的家庭，这部分家庭的住房支付能力极弱，需要政府实施救助性的住房保障政策。2020年时，最低住房保障标准应当是对这一类家庭基本做到“应保尽保”，全部通过廉租住房解决居住问题，对其中拥有产权房的家庭，可实行反向递减补贴。其中“应保尽保”的含义是符合上述条件的家庭，即时可解决，无需轮候。
    考虑到未来11年间我国仍将处于农村剩余劳动力向城镇转移的高潮中，到2020年时，依地区不同，城镇常住人口中这类家庭所占比重仍将保持在4%-8%左右。
    从满足最低收入家庭基本住房需要出发，考虑家庭代际、性别和人口等因素，我们建议，最低住房保障水平可定为每户建筑面积30-50平方米。
    2、资源配置要贯彻适度改善优先的原则。
    目前在发达国家的基本状况是，人口在城乡之间的分布结构已经基本稳定，城镇住房存量资源总量已经能够满足全体居民的基本住房需求；每年的市场需求主要取决于旧房自然更新的比例和经济景气状况影响下的居民更新年限变化。而我国的一个基本国情是，从低端到高端的几乎所有群体都处于对住房的“饥渴期”。通俗说就是，我国“买得起房”的家庭所占比重远低于发达国家，但需要购房或打算购房的家庭所占比重则远高于发达国家。
    从我国过去10年的投资能力、建设规模、资金供给等方面因素看，要让这些需求全部得到满足，至少需要20年左右的周期。也就是说，每年只能有5%左右的家庭得到改善。这就存在着一个哪些家庭优先改善的问题。
    我们强调，未来十余年的发展过程中，在资源配置中继续贯彻适度改善优先的原则，让脱困型、适度改善型需求优先于享受型、奢侈型需求得到满足，这是“住有所居”的题中应有之义。
    在“十一五”期间，我国先后出台了土地供应中廉租房、经济适用房、限价商品房、小户型房等四种房用地需占70%的土地政策，对满足基本住房需求或改善型需求，购置第一套住房的降低契税的财政税收政策和实行优惠利率的货币政策等。
    当需求远大于供给时，单纯市场配置资源的机制一定导致富人的需求总是最先得到满足，出价最高的需求总是优先得到满足。过去几年中，推动我国房价过快上涨的基本因素之一，就是供不应求下这种价格选择机制的作用。
    要体现新形势下的“住有所居”目标，在土地供应、财政税收、信贷资金等方面对适度改善型需求的支持力度不应放松。2008年以来，在“扩大内需”中作为短期调控手段实行的阶段性优惠政策应当成为一项长期坚持的政策。应当让规定“四种房”占地比例、契税优惠和利率优惠等政策成为需求方的长期预期。
    3、大力发展多层次的租赁市场。
    实现“住有所居”的重要途径是发展多层次的租赁市场。包括调整租赁市场的税负结构，鼓励居民利用闲置住房资源出租获利，整治和规范城乡结合部的农民出租屋，完善对特定群体和特定地区“贴租”方式的保障政策，发展公共租赁住房和建立与发展投资于规模化住房租赁的房地产投资基金等。“十二五”及到2020年前，我国实现城镇“住有所居”目标，需要在发展租赁市场和租赁住房上下大功夫。
    二、力争户均90平方米目标有限实现
    比照“全面小康社会”其他方面的生活改善程度，根据国际经验，考虑住房功能适度改善的技术性要求等，我们认为，我国城镇住房定量的理想化目标应为，到“十二五”期末，城镇户均建筑面积80平方米，2020年户均90平方米。
    根据《中国统计年鉴》和《2008年国民经济和社会发展统计公报》相关数据，截至2008年底，我国城镇实有住房建筑面积总量为124亿平方米左右，当年城镇常住人口6.07亿人(户籍人口加居住半年以上的常住人口，2008年国民经济统计公报)，2008年我国真实的城镇人均住房建筑面积仅为20.5平方米；户均约60平方米。也就是说，目前我国城镇居民的居住总水平仅仅达到2007年国务院27号文件规定的“经济适用房”标准。
    这一水平对比改革开放初期的人均5平方米和房改初期10平方米左右的水平有了较大幅度的提高，特别是考虑到最近十年来快速城镇化的因素，可以说我国住房建设取得了显著的成绩，房地产业在其中也发挥了不可替代的作用。
    户均60平方米的居住水平虽然已经达到城镇家庭基本居住需求。但这只是一个初步的“脱困”水平、总体小康的水平。按照全面小康社会的要求，使我国城镇居民户均居住水平达到建筑面积90平方米，也即我国目前提倡的小户型水平作为目标是适当的。
    户均90平方米标准，一方面可以满足现代都市生活的基本需求，另一方面也将家庭性别、代际等因素考虑进来，既提高了住宅空间的物理属性，同时也提高了对居民生活的人文关怀程度。
    从国民收入水平的角度来说，根据全面建设小康社会的发展目标，我国人均国民收入水平将达到5000美元以上，根据联合国人居中心《全球住宅状况评价》调查，在这样收入水平的国家中，人均住房的建筑面积(联合国调查中以使用面积为标准进行评价)约为30平方米。
    从国民经济的发达程度来看，到2020年我国将基本实现工业化，对比其他工业先进国家的经验，在本世纪90年代，大多先进工业化国家的人均住房使用面积都在30-45平方米之间。
    因此，对比国际经验，我国在2020年城镇人均住房建筑面积的目标设置在32.1平方米，即户均90平方米的水平是符合社会经济发展的国际规律的。
    特别说明，户均90平方米仅是一个理论测算值，也是一个理想值。从我国作为发展中国家的实际国情出发，“理想化目标”和“可能目标”之间会存在巨大差距。这是因为，要实现户均90平方米的目标，还需要考虑中长期过程城市综合承载力的提高速度、这样大的住房建设总量所需投资规模和金融体系风险承受能力等方面约束、资源可供量的现实条件、国际及国内原材料等大宗商品市场价格波动的情况和国民经济整体防止大起大落和实现平稳运行的要求，特别是考虑到我国城镇居民收入增长的可能性(我国实际上面临着下一周期购房群体向中低端延伸，从而必定会面临更尖锐的房价与收入之间的矛盾)，到2015年和2020年，户均80平方米和90平方米的目标只能有限实现。
    总体看，考虑到种种不确定因素，目标设置为，到2020年达到户均85平方米，其中70%以上家庭能够达到户均90平方米较为稳妥。其后再经过10年左右的周期，达到户均90平方米则是可以有较大把握的。
    三、社区共享资源的增加要成为住房改善的重点目标
    我国的资源禀赋条件决定，在住房建设和住房改善的目标上，要从室内的面积增加更多地转移到室外的配套条件等共享资源的质量改善和数量增加上，要从单纯的“住得大”更多地转移到“住得好”方面来。在度过了满足基本住房需求的“脱困”阶段后，到2020年的发展过程中，在我国城镇住房目标中，要把功能完善、环境改善等“宜居”性要求放在更加突出的位置。
    “十二五”到2020年的发展过程中，住房建设中要格外注重增加和改善社区共享资源。在“十二五”到2020年的发展过程中，要更加重视完善交通、绿化等基础设施条件和商业服务、医疗、教育等配套设施，提升人居环境。随着全面小康社会建设的深入，对住宅品质提升要求的重心将逐渐由“室内”转移到“室外”，更多移动到增加共享社区资源、完善配套设施、改善居住环境和提高居住质量上来。
    到“十二五”期末，应有60%的城镇住房可以按照相关的规划标准享受完整的配套设施，并能够享受宜居的室外环境，到2020年末，该比例应达到75%以上。绝大多数居住区应达到规划布局合理、文化特色突出，配套设施齐全、现代，居住条件舒适、方便、安全，住区服务质量全面提高，居住区内外环境清洁、优美、安静，社区公共服务便利的标准。
    作为居住条件改善的目标，除了住房的“外部性”条件外，住房本身的质量改善也应给予高度重视。其中的重点，一是进一步提高住房的成套率。目前我国城镇住宅成套率为80.6%，有将近20%的住宅没有达到成套的标准。全面建设小康社会，标志着居住品质应当有较大改善，其中，居住成套的住宅是最基本的要求。考虑到2020年部分流动人口(主要是进城务工的农民)住房的实际困难情况，我们建议将住宅成套率的目标暂定为95%。二是提高住宅的科技含量。在全面建设小康社会阶段，住宅的科技含量亟待提高。节能省地型住宅方面，在奉行建投资源集约型、环境友好型社会的今天，尤其是我国土地、能源等资源紧张的情况下，开展住宅建筑节能，发展节能省地型住宅，有利于调整住房供应结构，有利于缓解资源紧张的状况，有利于引导合理的消费观念。三是住宅产业化程度有明显提高。2008年，我国的住宅产业化率只有20%左右。到2020年，住宅产业化程度要有较大提高，并初步形成一定的规模性。
    四、住房保障体系的重心宜适度上移
    根据2007年国务院24号文件精神，城镇低收入家庭要纳入到住房保障制度的覆盖范围之内，扩大廉租住房的覆盖面，规范和完善经济适用住房制度。另外，根据党中央、国务院2008年底以来的指示，要在2010年内解决750万户城市低收入家庭和240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难，以及三年内分别提供200万和400万套实物配租廉租住房和经济适用住房的计划。到“十二五”初期的2011年，我国既有住房保障制度主体(廉租住房和经济适用住房制度)可以基本实现对城镇户籍居民的“应保尽保?点击此处阅读下一页)
    。作为“十二五”及到2020年的城镇住房目标，应包括保障重心适度上移的问题。
    根据国际经验和我国的实践，完善的住房保障体系应当包括救助(救济)性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四个层次。这四个层次的“无缝对接”和一定程度的交叉覆盖，才能真正实现“人人享有适当住房”的目标。
    廉租房就是救助性保障。前期我国已经在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，这一保障层次的发展任务将不再是住房保障体系的重心。在2020年的发展目标中，应把保障体系的重心适度上移，在完善援助性、互助性和自助性保障上做出更多努力。援助性保障的对象是有一定自我改善能力，但能力不足或严重不足的人群。援助的含义是政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房。公共租赁住房、住房补贴、贴租、贴息以及对中小户型住房和适度改善型需求提供税赋减免和优惠利率等政策，这些都是援助性保障措施。
    互助性保障的基本形式是公积金。公积金制度在我国实行以来，在保障中低收入群体住房需求方面已发挥很大作用。目前的问题，一是个人账户覆盖面尚不充分，二是代际互助功能过于弱小。
    自助性保障就是在政策鼓励、扶持下自己帮助自己的一种保障方式。目前在我国的住房保障体系中，自住性保障部分尚缺乏制度性的形式。从国外经验看，自助性保障的主要形式是住宅银行或个人住房储蓄账户。个人自愿存入住宅银行或住房储蓄账户的钱可以享受减或免个人所得税的政策优惠，但这部分储蓄的最终用途必须是自住型的住房消费。这种自助性保障方式的实质，是政府通过减免税负的形式提供购房补贴。
    在保障重心适度上移的条件下，2020年时，城镇基本住房保障目标是，城镇中住房支付能力不足的住房困难家庭，通过一定时期的轮候，在政府的援助政策下，可以购买或租赁到建筑面积为60-80平方米的住房。在当地居住满5年以上、家庭两个月收入不足当地平均商品住房销售价1平方米、且家庭住房建筑面积低于当时当地平均水平60%的家庭，保证每年满足其中的15%购买到政策性保障房(经济适用房、限价房)，或满足租赁到政府提供(包括政府支持社会提供)的公共租赁住房。
    五、进城农民工住房建设和中小城镇住房建设要列入发展目标
    1、在未来发展中，我国住房矛盾将日益集中在城镇流动人口，特别是进程务工农民(农民工)的住房问题上。
    目前，我国有1.4亿农民工常年外出务工，这些农民工的住房大多通过集体宿舍(主要是建筑业和制造业)和租房来解决。据了解，大部分集体宿舍居住条件相当恶劣，其中，建筑业农民工人均住房使用面积不到2平方米；而在租房居住的农民工中，绝大多数都租住在城乡结合部、城中村以及其他形式的违章“廉租屋”内，保守估计，这部分农民工超过3000万人。随着城镇化进程的加快，将有越来越多的农村剩余劳动力来到城里务工，而对于在今后十年将占进城务工人员绝大多数的“第二代”农民工来说，留在大城市中是他们的最终愿望，而这部分人的住房将成为农民工诸多问题中的重要方面。目前农民工租房主要来源的“城中村”将不会大面积存在，收入微薄的农民工们面对城市高昂的居住成本将如何解决住房问题，这将成为我们住房保障制度在今后的全面小康社会建设中不得不考虑的问题。
    2、我国住房目标还应考虑住房建设的空间分布调整问题。
    当前，我们城市建设的资源大多集中于沿海大城市，房地产市场以及住房建设在这些城市中都取得了较大的成绩。然而较高的房价水平和居高不下的生活成本，使许多劳动力都无力在这些城市中购买住房并定居下来，一些援助性的住房保障措施面对高企的房价也只是杯水车薪。同时，许多二线城市及中小城镇的住房建设又比较落后，因而这些城镇也无法承担解决这部分劳动力住房问题的责任。因此，在全面建设小康社会阶段，住房建设的重心应当从沿海大城市中转移出来，投向二线城市和中小城镇，使它们能够承担解决部分中低收入家庭，特别是一些流动人口住房问题的职能。而政府要重点对在这些城市定居的家庭提供住房援助政策，这样可以使住房保障的支出更有效率。