陈淮：城市化：中国社会经济发展的历史转折

    　
    ●中国正在进入一个城市经济“边际效益迅速递增”的发展阶段。
    ●中国城市的建设规模、速度和质量决定着国民经济未来的发展规模、速度和质量。
    ●中国要想强大，中华民族要想富裕，就得完成用机器取代手工劳动的工业化。要想完成工业化，就得推进城市化。
    ●中国正在从一个“大多数人住乡下”的民族向“大多数人住城里”的民族转变。
    ●一直到上世纪九十年代后期，我们给农民的政策仍然是“离土不离乡、进厂不进城”。亚洲金融危机爆发后，我们才发现这个政策给乡镇企业的发展留下了多大的隐患。
    ●“小白领买不起房”的问题和农民工被动返乡是源于同一个“病根”，即中小城市发展滞后。
    ●与房地产、住房建设相联系，城市的科学发展涉及四个主要方面：一是形成合理城市结构的问题。二是进一步完善城市基础设施和提高城市综合承载力的问题。三是大力增加社区共享资源的问题。四是解决农业转移人口“落户”和小城镇发展的问题。
    中华民族现在走到了一个重大的历史转折点，我们正在从一个“大多数人住乡下”的民族向“大多数人住城里”的民族转变。中国要想强大，中华民族要想富裕，就得完成用机器取代手工劳动的工业化。要想完成工业化，就得推进城市化。世界各国的经验反复证明，工业化和市场经济结合的空间交点在哪里呢？就在城市。
    我们可以很骄傲地向全世界宣告，中华民族正在大踏步地走向那个叫做“城市化”的殿堂。从2004年迄今，每年欧盟主要城市的住房竣工总量加到一起，还赶不上北京或者上海一座城市的竣工总量；在未来20到30年内，全世界新建的30层以上的摩天楼，有九成将建在中国；中国每两年半的住房建设总量就相当于新建一个纽约或者伦敦。
    中国正在进入一个城市经济“边际效益迅速递增”的发展阶段，即少量追加投入将不断诱导出“产出投入比”迅速提高的阶段。前期大量投入所形成的大规模生产力、消费力将会随着今后一段时期的发展集中地、爆发式地形成和显现出来。
    中华民族，是一个有着数千年农耕文明历史的民族。数千年来，人们一直坚信一个简单逻辑，那就是应当把一切可以动员的人力物力都投入到直接谋取吃穿用等消费资料的生产活动中。直到建国之后的很长一段历史时期内，我们仍然坚信“越多的人种地打粮食越多”的逻辑。“以粮为纲”，就是说一切资源配置都要首先服从农业生产的需要；知识青年到农村去，把数千万城镇新生劳动力动员到农村去种地；“工人也要学农”，“解放军也要学农”，“机关干部、知识分子也要学农”，这叫“五七指示”。
    今天，在城镇中经商务工的农民工达2.42亿人。2006年到2010年，中国的粮食总产量分别为4.98亿吨、5.02亿吨、5.29亿吨、5.31亿和5.46亿吨。养活13亿中国人，每年有4.6亿到4.7亿吨粮食，人吃马嚼、工业用粮都够了。当然，我们的农业生产基础总体仍很薄弱，抵抗自然灾害的能力仍比较低，农业技术水平仍很落后，生态脆弱的状况仍未根本改观。但我们养活13亿人的农业生产物质基础是实实在在地具备了。
    两个人种地一定比一个人种地打粮食多，但一百个人种地不一定比五十个人种地打粮食多。这叫什么？这叫辩证法。历史发展到“越少的人种地居然打粮食越多”的阶段了。这个阶段叫“城市化”。
    在过去30余年的改革开放过程中，特别是在进入21世纪以后的发展中，支持中国国民经济增长的主要力量之一就是城市化。在2008到2009年的世界金融危机中，全世界的大国，包括美国和中国，都出台了强力刺激经济的财政政策、货币政策。今天人们回首想想，美国的政策和中国的政策区别何在？美国财政花钱的政策和货币当局印票子、扩张信贷的政策都用于抢救那些濒临破产的企业了。通俗比喻就是，都交了“医药费”了。中国的政策资源，包括积极的财政政策和相对宽松的货币政策，实实在在地用在“添产置业”上了，用在“铁(路)、公(路)、基(础设施)”上了，用在改造和扩张城市上了，用在廉租房建设和棚户区改造上了。人们很容易想像，在下一阶段的发展中，中美两国谁更有增长的潜力。
    我们已经走过了城市化进程的初级阶段，先期的大量投入不仅拉动了当年的GDP，推动了当期的经济增长，而且快速聚集起了数亿城市人口，形成了极为巨大的城市固定资产和基础设施，为今后经济增长不断快于投入增长提供了强大物质基础。
    在过去30年，特别是过去十余年的发展历程中，我们已经在快速的城市化过程中初步完成了集约化生产、交换和广泛利用先进技术手段所必需的人口聚集、固定资产形成、基础设施完善的条件；已经造就了数亿人口享受城市化生活方式的社会物质基础。
    中国正在进入一个城市经济“边际效益迅速递增”的发展阶段，即少量追加投入将不断诱导出“产出投入比”迅速提高的阶段。前期大量投入所形成的大规模生产力、消费力将会随着今后一段时期的发展集中地、爆发式地形成和显现出来。
    城市化不仅是支持中国经济增长到强大动力，而且还是解决我们面临的一系列重大战略难题的共同出路。解决中国的就业、产业结构升级、扩大对外开放、调整供求失衡、完善基础设施、提高企业国际竞争力、实现可持续发展等诸多重大难题的相交之点就在于城市化发展。世界各国的经验都证明，资源、人口向城市集中，是优化基础设施资源配置，缓解人类经济系统与自然界之间矛盾的最优方案。
    如果用一句话概括中国和发达国家的经济体的区别，那就是，我们面对的是新兴的、朝气蓬勃的城市化，而发达国家面临的是过度饱和的、老化的、衰退的城市化。广阔的城市投资空间和城市投资持续递增的边际效益，这就是中国信心的重要所在。
    在新中国成立以来的发展过程中，城市化战略是一个最摇摆不定的战略，也是教训最多的战略。到今天，我们对城市化规律的认识仍然很不充分。
    中国是一个几千年农耕文明历史的国家。坦率说，自给自足下的小农经济、自然经济天然就有一种对城市轻视、藐视、蔑视甚至敌视的心理。在农业文明基础上形成的社会价值观中，城市就代表着恶，农村、农业才是善。我们得承认，直到现在，这种认识也还有深厚的社会基础。
    在中国的汉语词汇中，“城市”这个词是由“城”和“市”两个部分组成的。实际上中国的城市在历史发展中，“城”是绝对地排斥市场之“市”的。直到建国后，我们仍不愿承认城市，宁愿叫“工业基地”。以为城市就是工厂区加“工人新村”。就是现在，我们很多人对城市的认识也还停留在人口的大规模聚集点或者是工厂聚集区的水平上。显而易见，这种认识已经远远不能适应国民经济发展的客观需要了。我们需要重新认识城市，重新认识城市的深层次内涵。
    在新中国成立以来的发展过程中，城市化战略是一个最摇摆不定的战略，也是教训最多的战略。从建国初期起，我们就一直致力于要把北京从消费型城市改造成生产型城市，硬把北京的城墙和很多古建筑给拆了，在城区内建了大大小小很多工厂。在上世纪五十年代、六十年代和七十年代，我们建起了很多“工业基地”式的新兴城市。但这些城市自身的产业单一，对自然资源的依赖程度很高，可持续发展能力很差。不仅如此，这些工业城市与当地的区域经济格格不入，形成了城乡对立的“二元结构”。上世纪六十年代到七十年代，在“要准备打仗”的思想指导下，“靠山、分散、进洞”的“三线建设”使城市建设几乎完全停滞。上世纪六十年代末期的“上山下乡”更是城市化进程的一场大倒退。
    从上世纪八十年代初期的改革开放以来，我国的城市化战略实际上仍表现出了很大的摇摆性。在改革开放的前10年中，作为中国工业重心所在的城市，上海竟然被“遗忘”了整整10年。人们在不停地争论，上海究竟该扩张还是不该扩张，究竟该发展什么产业。10年时间就这样在争论中过去了。人们现在看到的这个很具有现代化气息的上海是上世纪九十年代初期浦东开发以来才有的变化。
    从上世纪八十年代中期开始，农民自己创造出了一种农村工业化的形式，就是乡镇企业。到九十年代初期的时候，我国的财政税收、出口创汇和GDP总值，乡镇企业的贡献都超过1/3。就是人们说的，“三分天下有其一”。但一直到上世纪九十年代后期，我们给农民的政策仍然是“离土不离乡、进厂不进城”。亚洲金融危机爆发后，我们才发现这个政策给乡镇企业的发展留下了多大的隐患。
    当然，影响城市化进程的并非全是战略选择上的失误，也有一些客观原因。例如西部很多省区在上世纪九十年代中、后期“八七扶贫攻坚战”中不得不把可动用的资源更大程度地投入到扶贫中去。地方财力、区域内的资源很难向城市集中。实际上东西部发展差距的拉大也主要在于城市发展差距的拉大。
    到今天，我们对城市化规律是否认识充分了呢？很遗憾，仍远没有。
    目前北京建上百座立交桥，而且每座桥和每座桥不一样。但设计者忘了一个最重要的问题。这就是，立交桥是干什么的？立交桥是一个交通设施。它的基本功能和第一目标应当是提高通行效率。立交桥的设计越简单、重复率越高，通行效率就越高。因为越简单、重复率越高，司机的学习过程就越短。如果一座桥和一座桥不一样，那么司机就得每过一座桥学习一次。这是一个像修摩天大楼没建厕所一样的原始错误、低级错误。
    2001年建成的北京首都机场2号航站楼就是为2008年奥运会准备的。后来的结果是，2号航站楼投入使用的第二年就全面饱和，不仅1号楼不得不重新装修起来使用，奥运会之前还得再抢建的3号航站楼。上海也同样。2002年投入使用的浦东机场本来是为世博会准备的，但仅过一年就全面饱和，不仅虹桥机场得重新装修使用，而且浦东机场不得不进行二次改、扩建。
    2004年，媒体舆论众口一词地开展了一场对“宽马路、大广场”的讨伐。2008年的汶川地震让人们恍然大悟，原来“宽马路、大广场”是城市必不可少的减灾防灾设施。
    中国的住房问题绝不仅仅是“建房子”和“控房价”的问题，住房建设、房地产业发展必须和城市的科学发展密切联系在一起。
    所有国家的大规模住房建设都是和城市化加速密切联系在一起的，这是国际经验。当然，这个国际经验有成功也有教训。工业革命以后，最早实现人口向大城市聚集的伦敦，用了100年才最终消除了“贫民窟”；美国的纽约用了50年才消除了“贫民窟”。日本的城市化过程中虽然没有出现“贫民窟”，但特大城市的过度发展带来了区域经济的“过密化”和“过疏化”问题。韩国4700多万人口，有2200多万人聚集在大首尔地区，特大城市的房价成为了困扰社会发展的一大难题。尽管一些发达国家多年来致力于形成不同收入人群混合居住的社区，但迄今还没有哪一个国家解决好“穷人应该住在哪”的问题。
    中国特色在于四个方面。一是城市人口的住房改善和大批农村人口快速向城市转移交织在一起，二是城市基础设施薄弱、综合承载力差，三是各地区发展很不平衡，四是土地等资源的约束性非常大。
    与房地产、住房建设相联系，城市的科学发展涉及四个主要方面：
    一是形成合理城市结构的问题。
    在过去10年中，我国的城市化重心在沿海特大城市，这一趋势确实有客观原因使然。我们需要抓住机遇，让中国的大城市发展水平上一个台阶，让中国的城市化与现代化更加靠拢。但由此也不可避免地留下了一个重要的发展缺陷，那就是中小城市发展不足。
    2008年末，世界金融危机越演越烈，我国经济社会发展遇到严重困难。2009年初，我国沿海外向型经济集聚的沿海发达地区遭遇前所未有的冲击，由此导致两千多万农民工被动返乡。这个现象暴露出了我国城市化的一个重大缺陷，即大、中、小城市结构的严重失衡。由于中小城市发展不足，农村剩余劳动力转移只能在沿海特大城市和偏远农村两极之间摆动，中间几乎没有任何缓冲的层次。
    其实，数千万农民工被动返乡只是中小城市结构不合理的反映形式之一。在一定意义上说，“‘小白领’买不起房”的问题和农民工被动返乡是源于同一个“病根”，即中小城市发展滞后。沿海大城市优先发展势必导致城市人口的增长主要集中在沿海大城市的人口增长上。当这些大城市的容纳力、承载力趋近于极限时，房价的异常暴涨就不可避免。其本质，不过是人口过度饱和的城市对新增人口的一种市场化的排斥反应。
    我们得明白一个浅显的道理。房地产再怎么调控，光靠沿海大城市发展是无论如何也不可能满足城市化进程中的住房需求的。出路只有一个，就是加速发展中小城市。从战略意义上可以说，最终完成中国的城市化，最终实现“大多数人住在城里”的目标，
    主要得靠中小城市的发展。
    二是进一步完善城市基础设施和提高城市综合承载力的问题。
    在收入与房价的矛盾关系上，全世界500万人口以上的大城市都不可避免地面对一个共同的难题：普通居民总是面对要么是奇贵无比的房价，要么是奇远无比的距离的两难选择。简单地调控房价是不可能解决这个难题的。从国际经验看，其出路在于大力发展高效、高速的城市立体交通体系。靠缩短通勤时间来相对缩短空间距离。在发达国家的特大城市中，中产阶级也要住到距离核心市区30到100公里半径的区间内。进入21世纪以来，我国的城市轨道交通已经进入了一个快速发展期。目前中国有22座城市在同时挖地铁。全世界的地铁、城轨的设计能力、施工能力、设备制造能力的绝大部分在为中国服务。
    最近两年，中央有关会议多次提出，要“提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理，全方位提高城镇化发展水平”。这个思路的提出正当其时。从国际经验看，缓解大城市房价上涨压力还有一个重要途径。就是推进城市的科学规划，按照合理的城市功能分区，把核心市区就业集中的功能性设施向周边疏散，向卫星城疏散。以北京为例，把包括党中央、国务院和各部委在内的中央机关集中到核心市区以外，建立一个新型的政务区，北京核心市区的房价压力肯定会明显缓解。
    三是大力增加社区共享资源的问题。
    城市是一个系统。这个系统的功能并非仅仅取决于住房资源总量，除了基础设施之外，社区共享资源也是城市系统的重要组成部分。
    发达国家的共同经验，在住房改善上，人们在走出“脱困”阶段后，住房面积的扩大就逐步退居次要地位。在这些国家，普通居民的住房面积高度集中和稳定于80到200平方米这个区间。即使社会经济再发展，收入水平再提高，这个套型面积的区间也不会再突破。而环境优劣、社区共享资源多寡会成为人们改善住房条件的主要关注点。
    我国是一个土地资源等各种资源高度匮乏的国家。一方面，政策一定要引导社会形成节约资源、健康文明的住房消费模式；另一方面，人们在住房改善上的主要取向也会从“住得大”逐步转向“住得好”。在我国的城市化发展和住房建设上，需要格外注重增加和改善社区共享资源。要更加重视完善交通、绿化等基础设施条件和商业服务、医疗、教育等配套设施。城市建设和住房建设的结合点要落在改善居住环境和提高居住质量上。
    四是解决农业转移人口“落户”和小城镇发展的问题。
    到2010年末，我国城市人口所占比重已达49.68%以上，但这不值得骄傲。我们得承认，目前在我国的城镇人口中，还有相当大比重是进城经商务工的“农民工”。尽管他们已经“长住”城里，但他们的社会身份仍是“农民”。他们并未真正在城市中落下脚来，并未真正溶于城市。因此，我们已实现的城市化，实际上是不稳定的城市化、低质量的城市化、初级阶段的城市化。
    实事求是地说，一方面中国城市化的核心任务是农村剩余劳动力向城镇转移；但另一方面，我们的城市远未做好接纳数亿农业人口的准备。
    2009年末时的中央经济工作会议曾指出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。农业转移人口在城镇“落户”，这意味着不仅要有“户口”，而且要有住房。在未来一个中、长期发展过程内，小城镇发展将是中国城市化进程的一个新的重心所在，是城乡协调发展的重要落脚点，是让更多人民群众分享城市化好处的必经之路。如果说，过去10年我们主要依靠农民工为城市居民建了城市和住房；那么今后10年，依靠农民自己为农民建设城镇和住房的时代正在到来。