刘尚希：简政放权背景下的财政改革

     
    财政改革的简政放权背景
    当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。十八届三中全会提出全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理体系的现代化要求政府转变职能，简政放权，治理能力的现代化要求从根本上进行改革。财政作为国家治理基础和重要支柱，财政改革成为今后全面深化改革的三大重点之一，也是整个改革的一个突破口。新的中央领导集体成立以来，改革就在全面深入推进。在简政放权的背景下，财政改革也呈现不少亮点。
    十二届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》。“这次改革方案核心是转变政府职能，当然也是简政放权。如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。”
    简政放权作为政府转变职能的切入点，要求解决政府的定位问题。在发展过程中，政府替代市场、替代社会发挥作用的情形很常见，政府“有形的手”管的太多，太宽泛，过于强大，市场、社会的功能就难以有效发挥。简政放权，要求政府向市场放权、向社会放权；中央向地方放权，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，从而处理好政府与市场、政府与社会、市场与社会以及中央与地方的关系问题。
    当前财政改革的主线
    财政政策的转型体现了当前财政改革的思路。表面上看，面对世界金融危机，2008年的积极财政政策与1998年的积极财政政策名称上虽然相同，但背后却有很大差异。1998年的积极财政政策从经济治理层面出发，应用凯恩斯主义需求管理的反周期调节政策思路，遏制了通货紧缩，刺激了总需求，改善了基础设施，促进了国民经济发展。始于2008年的新一轮积极财政政策，在消化了4万亿投资之后，从2011年开始不再采取大规模刺激政策，其背后隐含着财政作用的转型。一方面侧重改善供给，推进税制改革，实行减税政策，减轻企业税收负担，促进企业投资和居民消费；另一方面侧重建设民生财政，进一步调整优化财政支出结构，推进社会事业加快发展，促进保障和改善民生，大力支持科技创新和节能减排，推进经济结构优化。财政政策转型，在经济治理层面体现为从需求管理向供给管理的转变，在财政模式层面体现为公共财政向民生财政的转型。具体体现在收入、支出、管理等三个方面。
    在简政放权背景下，财政改革注重制度供给，实行结构性减税，注重规范非税收入，减少收费项目。一是“营改增”改革。从2012年1月开始，上海作为首个试点城市，在交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”工作，同年8月起，试点扩大到北京等10个省份和计划单列市。2013年8月，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开。据测算，2013年“营改增”减税总体规模约1200亿元。二是非税收收入改革。新一届政府成立以来，决定大幅减少和下放行政审批事项，频出简政放权措施。三是小微企业税收优惠。据初步估算，财政部、国家税务总局发布的《关于暂免征收部分小微企业增值税和营业税的通知》将为超过600万用户的小微企业带来实惠，预计年减税规模近300亿元。
    简政放权，首先是政府把权力让渡给市场和社会之后，要求政府“瘦身”，表现在政府行政经费的减少。按照中央要求，中央国家机关各部门2013年一般性支出统一按5%压减。其次是在经济建设支出降低的情况下，社会领域支出不断得到加强。2013年全国公共财政支出139744亿元，比2012年增长10.9%。在财政收入增长幅度大幅度回落，收支矛盾十分突出的情况下，更加注重落实好各项民生政策，努力保障民生方面的重点支出需要，财政的民生色彩在不断变浓。
    财政改革通过收入和支出两个方面实现财政政策由需求管理向供给改善的转型和公共财政向民生财政的转型。财政管理就是在促进两个转型的过程中控制财政收支的风险。通过政府采购，政府加大了向社会“开门放权”的力度，努力变“管理者”为“服务者”，不断扩大政府购买公共服务的范围和数量。通过预算改革，财政预、决算体系基本实现了全口径，试编滚动预算和中期预算，建立包括项目支出、部门整体支出、财政预算在内的预算绩效评价共性指标体系框架，不断规范和加强预算绩效评价工作，全面推进预算绩效管理，稳步推进县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算、市（县）级汇总“三公”经费预决算等方面在内的公开工作。通过政府会计制度，研究制定政府会计基本准则，探索引入权责发生制，进行政府会计制度改革试点。
    财政改革的前瞻性
    加快财政改革，建立现代财政制度，是推动系统性改革，推进国家治理体系完善和提高治理能力的一个重要着力点。建立现代财政制度是全面深化财政改革的目标，在2020年基本形成以现代税收制度、现代预算制度和财政体制为支柱的现代财政制度框架。
    当前税制改革主要包括“营改增”并简化税率、消费税扩围、个税综合与分类相结合课征、房产税改革、资源环境税改革、税收优惠清理等方面。其难点在于如何通过“营改增”、小微企业税收优惠等结构性减税政策激活微观主体，达到稳定税负的目的；建立怎样的地方税体系，以稳定中央地方税收收入比例；如何平衡税收自身能力，实现公平征税和调节社会分配之间的关系。