隆国强：中国对外开放面临的挑战与新战略展望

    中国自1978年开始实行对外开放的战略。1978－2007年的29年中，中国累计吸引外商直接投资超过8000亿美元，自1993年以后一直是吸收外商直接投资最多的发展中国家。中国的出口增长了124倍，其中全球贸易体系中的地位从第32位升至第2位。中国的贸易结构发生了重大改变，制成品占出口的比重从46％升至95％，使之成为最具竞争力的低成本制造大国，中国有774种商品出口居世界第一位。中国从一个外汇短缺的国家，一跃成为世界上外汇储备最多的国家，2008年底，中国的外汇储备超过1.9万亿美元。毫无疑义，中国的对外开放取得了辉煌的成就，因此，世界银行认为中国是经济全球化进程中少有的几个发展中“赢家”之一。当前，中国的对外开放战略面临新的形势、新的挑战和新的调整。
    一、中国对外开放面临的新形势
    当前，中国对外开放面临着与以往不同的国际国内环境。一方面，国际环境中机遇与挑战并存，经济全球化持续深化。跨国产业转移方兴未艾，服务外包、跨国公司研发国际化等为发展中国家产业结构升级提供了新机遇。另一方面，多边谈判受阻，贸易保护主义抬头，中国与越来越多的贸易伙伴出现了贸易的不平衡，矛盾进一步加剧。全球气候变化为发展中国家节能减排增加了更多的外部压力。国际金融风险因素增加，国际金融危机此起彼伏。国内可持续发展的压力越来越大。这些都对中国调整对外开放战略提出了迫切要求。
    （一）中国经济可持续发展面临巨大挑战
    改革开放28年来，中国经济以年均9.7％的速度保持长期稳定的发展，国内生产总值从1978年的3645亿元上升到2006年的21万亿美元，位居世界第四，如果按购买力平价计算，中国经济的总规模仅次于美国，居世界第二位。
    但是，未来经济可持续发展面临着日益严峻的环境与资源压力。一方面，中国本身是一个资源匮乏之国，人均资源的占有水平远远低于世界平均水平。维系人们基本生存的耕地和淡水，人均拥有量分别为世界平均水平的1／3和1／4，支撑经济增长的石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源，人均储量分别相当于世界平均水平的11％、4.5％、79％、42％、18％和7.3％。① 另一方面，由于粗放的经济增长方式，技术水平落后，中国对资源能源的利用效率也不高，环境压力越来越大。例如，2000年中国每吨乙烯综合能耗为1212千克标准煤，而同年日本为714千克。资源的再利用率也较低，如中国矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20个百分点。污染排放强度高，单位GDP有机污水排放强度为0.5公斤，达到其他国家的2－3倍。②
    国际因素在中国可持续发展中发挥着双重作用，一方面，中国从国际市场进口大量资源、能源，缓解了国内资源能源供给的不足。另一方面，国际因素也加剧了中国在资源环境领域所面临的挑战。在经济全球化和国际产业结构调整过程中，一些高消耗、资源性的产业转移到中国，相应地加大了中国的资源消耗总量。随着大量“中国制造”走向世界，中国也直接或间接地出口了大量能源资源。比如许多国家自己不再生产或减少生产焦炭，同期，中国焦炭出口从1991年的108万吨增加到去年的1450万吨，此外，2006年中国还净出口煤炭2500多万吨，这是直接出口。同时，中国还间接出口了不少能源资源。2006年中国净出口粗钢3434万吨，未锻轧铝70万吨，彩电及整套散件1.04亿台，机电产品1217亿美元，这里面都包含着能源资源的消耗。比如一吨铝耗电1.5万度，净出口70万吨铝就等于出口100多亿度电。从这个意义上讲，中国增加的资源能源消耗，相当一部分是对其他国家或地区资源消耗的“替代”，是对世界能源资源供应的贡献。③ 英国“新经济基金会”的最新报告说，每一件在中国生产出口到英国的物品，其废气排放量比在英国生产要多三分之一。而西方世界大量依赖中国生产的制成品，实质上是将环境压力转到了中国。美国研究人员指出，14％的中国废气是由生产出口到美国的货品所造成的。④ 据不完全统计，中国进口的“洋垃圾”从1990年的99万吨，增加到2000年的1750万吨，对中国的环境产生了严重的危害作用。⑤
    （二）中国对外贸易发展面临的挑战
    1、对外贸易不平衡加剧，贸易摩擦持续上升
    随着中国对外贸易的快速发展，中国贸易发展中面临着新的问题。一是外贸发展不平衡。货物贸易顺差持续扩大，而服务业国际竞争力低下，服务贸易持续逆差。二是与主要贸易伙伴的双边贸易不平衡日益加剧。周边经济体大多对中国享有贸易顺差，而中国对美、欧盟等主要贸易伙伴的顺差持续扩大，按美方统计，中国对美贸易顺差超过2000亿美元，贸易不平衡成为影响双边经济贸易关系的突出问题。三是中国与贸易伙伴的贸易摩擦持续上升。据世界贸易组织统计，1995－2006年，中国累计遭受国外反倾销536起，占世界反倾销总量的17.6％。针对中国出口的反倾销、反补贴等各种贸易摩擦案例迅速增加，自1995年以来，中国一直是世界上被反倾销最多的目标国。针对中国的反倾销调查逐年增加，年均立案数八十年代为6.5起，加入WTO后，年平均立案数超过了50起。2005和2006两年，中国遭受国外反倾销占世界的比重分别高达27.9％和35.2％，呈明显的上升趋势。2006年共有25个国家和地区对中国发起“两反两保”（反倾销、反补贴、保障措施和特殊保障措施）调查86起，同比增长37％，涉案金额20.5亿美元。仅欧盟对华皮鞋反倾销案涉案金额7.3亿美元，影响7万人的就业。不仅发达国家采取针对中国出口的各种贸易救济措施，发展中国家更是后来居上，2006年，印度、土耳其等发展中国家对中国发起贸易救济调查的案件数占中国遭遇“两反两保”案件总数的71％。⑥ 不仅如此，贸易摩擦的负面影响还向更广泛的领域扩散，如一些国家对中国汇率政策施加压力，甚至加剧了形形色色的“中国威胁论”。
    中国之所以面临大量的贸易摩擦，有着多方面的原因。一是由于中国出口迅速扩大，与进口国企业的竞争加剧；二是中国在加入WTO议定书中存在“非市场经济”、“特殊保障”等不利的条款；三是中国在全球产业价值链中处于劳动密集环节，出口产品的附加价值较低，出口产品价格低廉。
    2、出口产品附加价值低，结构升级受制于知识产权
    尽管中国产品中高新技术产品比重高达29％，高于OECD国家，但这并不意味着中国出口产品具有较高的附加价值。由于全球化的深化，形成了全球产业价值链，中国通过吸引外资，从附加价值较低的最终组装环节融入了国际分工网络，这一战略带来的巨大好处，是为中国低素质劳动力创造了数千万个就业机会，将劳动附着在制成品上出口到国际市场获得了宝贵的外汇。不足之处在于，出口产品的附加价值太低。以加工贸易为例，2006年在中国的增值率只有37％。在极端的例子中，出口产品在中国的增值率不到10％。⑦
    减少贸易摩擦的根本出路是提升出口产品结构，因此，提升出口产品的结构是中国对外开放中的一个重要任务，但面临着知识产权领域的制约。
    首先，技术性贸易壁垒对中国出口的制约日益严重。发达国家依靠先进的技术水平，不断提高技术门槛。如欧盟近年来实施的耗能产品指令（EUP）、有毒有害物质指令（ROHS）、废气电子电气指令（WEEB）、化学品指令（REACH），尽管是出于节能环保的考虑，但客观上严重影响了第三国特别是发展中国家的生产成本和贸易机会。日本近年出台的《肯定列表制度》更是以苛刻的技术标准限制农产品进口，构成了实质上的技术壁垒。发达国家有意识地通过标准、认证、程序等技术性壁垒，保护本国市场，成为当前发展中国家出口面临的新障碍。据WTO统计，该组织成员通报的技术性贸易壁垒（TBT）和卫生检验检疫措施分别从2002年的571项和612项增加到2006年的990项和1155项，年均增长21.7％和24.9％。据中国商务部的调查，2005年中国有15.13％的出口企业受到国外技术性贸易措施的影响；在22大类出口产品中，有18类产品由于国外实施技术性贸易措施而遭受直接损失，直接损失的金额达到691亿美元，约占2005年全年出口额的9.07％；企业为应对国外技术性贸易措施所增加的生产成本217亿美元，约占2005年全国出口贸易额的2.85％；国外技术性贸易措施给中国企业造成的出口贸易机会损失高达1470亿美元，约占2005年全年出口额的19.29％。⑧
    其次，中国出口产品升级面临发达国家企业与政府利用知识产权的双重制约。跨国公司掌握着全球85％以上的专利，它们利用其知识产权，一方面谋取经济上的收益，另一方面作为限制其竞争对手的有利工具。WTO《与贸易有关的知识产权协定》明确了各成员国在国际贸易中保护知识产权的责任。日益加剧的专利标准化⑨ 趋势，令发展中国家的企业的处境更加困难。随着中国出口产品向技术密集程度更高的产品升级，已经日益感受到知识产权的制约，例如，中国出口的DVD机，支付给跨国公司的专利费超过总价格的三分之一，本土品牌的DVD机已经不堪重负而难以出口。另外，中国的出口还受到贸易伙伴国内知识产权法律的限制，中国已经成为美国超级301调查和337调查最多的国家。
    3、对外部资源能源依赖程度快速上升
    中国人均资源占有量相对短缺，主要矿产资源储量不足，必须依赖国际市场。以石油为例，1993年后中国变为石油净进口国后，石油进口逐年增加，2006年中国进口原油1.45亿吨，成品油3638万吨，石油的进口依存度达到47％。据预测，到2020年，中国石油消费量将达4.5－5.4亿吨，成为世界第一大石油进口国，届时石油的对外依存度有可能接近60％。⑩对海外资源的过度依赖，无疑会导致资源安全问题，为了应对这个局面，需要增加资源战略性储备、对外投资以及建设安全的运输通道等。
    国际资源价格剧烈变动对中国产生冲击。中国已经成为世界上一些重要资源的主要进口国，但是，中国在这些资源的国际市场定价上，发言权并没有因其需求份额而相应提高。由于没有长期采购协议，也没能充分利用期货市场，中国的进口大多只能被动地接受国际现货市场的价格，受到价格剧烈变动的强烈冲击。2002－2006年间，因原油成品油、铁矿石、氧化铝、铜矿、天然橡胶和原木等7种能源资源价格上涨，中国每年进口多支付约607亿美元。
    二、中国对外开放战略的新战略
    （一）中国对外开放战略的新目标
    在这一新形势下，中国未来的对外开放战略目标，将进行重大调整，对内从以往的“出口创汇”转变为利用全球资源推动经济发展模式，从粗放型经济切实转变到以创新和效率推动经济增长；对外则需要持续改善与国际社会的关系，始终不渝地坚持互利共赢的对外开放战略，为中国的和平发展创造良好的外部环境。
    （二）中国对外开放战略的重点领域
    1、坚持互利共赢战略，营造良好的外部环境
    中国的发展离不开世界，良好的外部环境对中国未来发展日益重要。中国的对外开放将始终坚持互利共赢理念，为中国的发展营造一个良好的外部环境。第一，中国将在多边与区域组织中发挥建设性作用，推动建立一个更加自由、透明、稳定的贸易投资多边机制；第二，中国将积极推进区域经济合作；第三，中国将加强与主要贸易伙伴的沟通，理性处理贸易摩擦；第四，中国将主动承担与其能力相符的国际责任；第五，中国将采取多种手段（援助、投资、合作等）改善与发展中国家的关系；第六，中国将努力改善其国际形象。
    2、提升中国在国际分工中的地位
    中国目前已经成为世界上最具竞争力的低成本制造大国，但在国际分工中处于附加价值较低的环节，未来开放战略中，要着力提升中国的国际分工地位。第一，中国将进一步推进贸易投资的自由化，扩大对外开放的领域，大力吸收资本密集、技术密集的外商直接投资；第二，中国将大力推进服务领域的开放，发展现代服务业，不断增强服务业的竞争力；第三，大力发展服务外包，中国具有发展服务外包的优势，中国将学习印度、爱尔兰等国的成功经验，采取得力措施发展服务外包。
    3、利用全球资源促进自主创新
    中国已经将推进自主创新确定为国家战略，在经济全球化背景下，要坚持在开放中推进自主创新，利用全球资源促进自主创新。第一，中国将继续引进先进的技术与设备，高度重视对引进技术的消化、吸收和再创新。
    第二，中国将充分发挥外资投资企业在自主创新中的积极作用。中国将为内外资企业的平等竞争创造更好的市场环境，通过竞争推动自主创新；中国将加强知识产权的保护，鼓励外商投资企业在华开展更高水平的研发活动；中国将鼓励外商投资企业在平等互利基础上开展研发合作，引导外资企业与本土企业上下游合作；中国将在保护企业知识产权的基础上，鼓励人才的合理流动和公共技术信息的共享。第三，中国将扶持中国企业“走出去”，利用国际资源开展技术创新。
    4、推动对外投资，培育中国的跨国公司
    中国从一个资本不足的发展中国家，发展成为了世界上外汇储备最多的国家，对外投资能力大大增强。中国企业面临跨国公司的竞争，具有开展对外投资的内在要求。因此，中国未来的开放战略中，不仅要继续引进外国直接投资，对外投资也将成为其重要内容。国家将不断完善对外投资的政策、法规，实现对外投资的便利化；通过与投资目标国达成双边投资保护协议，保障中国对外投资企业的海外利益；完善对外投资的服务体系，为企业对外投资提供信息、咨询等服务，降低企业对外投资的风险；推动建立海外经济贸易合作区，为中国企业对外投资构建安全高效的平台。
    5、优化开放布局，促进区域协调发展
    中国的对外开放地区分布很不均衡，中国的沿海地区集中了90％的外商直接投资和进出口贸易额，加剧了区域间发展的不平衡。扩大中西部地区的开放，将是未来中国对外开放的一个重要内容。内陆地区开放要因地制宜，扬长避短，不断改善投资环境，扩大对外开放的领域，着力吸引市场寻求制造业投资、发展服务外包。
    6、加强海外资源能源供给保障
    中国将更加重视建立稳定安全的海外资源能源供给保障。第一，中国将尽力与资源能源富集国建立良好的经济政治关系，把资源出口国作为建立自贸区的优先重点；第二，支持中国企业对外投资，开发海外资源；第三，推动进口来源多元化，与出口国建立长期供货机制；第四，充分发挥现有国际机制的作用，加强与进口国以及相应的国际组织的协调；第五，鼓励应用节能环保的先进技术，加强管理，大力提倡节约能源资源，提高资源能源的利用效率。
    7、健全对外开放的风险防范机制
    面对国际金融市场风险因素持续增加的新形势，在对外开放中继续实现趋利避害，要求中国进一步完健全对外开放的风险防范机制。第一，要完善开放型经济的宏观管理机制，为此，要实行有管理的弹性汇率机制，更加灵活的货币与财政政策；第二，要把握好开放的进程与风险管理能力，循序渐进地推进对外开放；第三，加强国际合作，充分发挥国际合作机制在风险防范中的作用；第四，加强对跨境短期资本流动的监控和统计，防范“热钱”的冲击；第五，审慎推进资本项目可自由兑换。