贺雪峰：关于城中村的改造——评《浙江瑞安市城中村改造情况调查》

    一
    城中村改造是一个老大难。按《土地管理法》，农民在自己宅基地上建的住房只能用于自住，宅基地不允许流转，住房不能买卖。集体土地非得经过国家征收，才能进入城市建设用地市场，而征收农村集体土地和拆迁农民住房，只能按农业用途给农民以土地补偿和按建筑成本给农民拆迁住房的补偿。在城中村，乃至城郊村，拆迁农民住房后，一般不可能移地重建，按建筑成本拆除农民住房，农民就不可能再在城市中购买相应面积的住房，农民生活质量将大幅度下降。因此，一些地方按经济适用房标准为农民提供人均35—45m2的住房，拆迁则是按建筑成本给予补偿。
    按建筑成本拆迁补偿，按经济适用房给予人均固定面积的安置，对原来住房面积不大，区位并无优势的农民来讲，是一个不错的选择，因为从价值上讲，之前住房价值不高，且建筑质量也一般不好。而经济适用房的市价要高得多，且质量也较好。而对原住房面积比较大尤其是区位比较好的农户来讲，这样的拆迁安置补偿是很吃亏的。以前在自己宅基地上建房，动辄建筑面积300m2，房子租出去，一年的租金就是好几万元，现在按建筑成本拆迁，补偿很少，而安置只考虑人口多少而不考虑原来建筑面积，这些农户在拆迁中就会吃大亏。
    城中村的农民，住房都已在城市区位内部，因此可以很容易获得房租收入。他们之前建在自己宅基地上的住房，面积往往较大，为了获得更多租金收入，他们往往通过加层扩大了住房面积。这些面积大区位又很好的农民住房如何拆迁及安置？按前面讲的办法拆迁安置，农民当然不满意，而若按拆一补一的办法，拆农民一平方米住房补一平方米商品房或经济适用房，则因为农民住房建筑面积大，地方政府很难补得起。有些地方城中村改造，给农民拆迁的补偿是1：3补，拆一平方补三平方。既然是拆一补一，甚至拆一补三，农民就有极高的种房子积极性，搭建很多房子建很多贴面楼握手楼，以待拆迁安置。这样的城中村，地方政府改造不动，也改造不起，因此成为老大难。
    二
    浙江瑞安市是“温州模式”主要发祥区，是全国农村综合经济实力百强县（市）。瑞安市在城市发展中，也形成了不少的城中村，如何改造城中村，瑞安市做了一些探索。据农业部经济研究中心宏观经济研究室调研组发表在2012年第39期《改革内参》的报告“浙江瑞安市城中村改造情况调查（以下简称‘调查’），瑞安市自2002年出台旧城改造管理办法开始，到调研时止，已有9个村基本完成改建，其中3个已经完成；在建11个；发改委立项的有24个项目；要求纳入改造的有80多个村；101个村已纳入改造规划区，2011年开工建设的面积达到42.12万平方米。”
    在城中村改造中，瑞安市采取的主要做法是：一是村民自愿原则，二是政府引导原则，三是自求平衡原则。资金和用地都由村里自己平衡，四是稳步推进原则。
    政府在城中村改造中，采取的具体扶持措施有：一是专项资金扶持，尤其是支持中心村规划的编制，二是融资支持，三是用地支持。新增用地指标10%用于农房改造和旧城改造，四是提高安置标准。由原来的每户160平方米提高到220平方米，五是减免税费，六是安置后多余的土地出让收益在扣缴税费后全部返还村集体，七是减化手续。
    瑞安市城中村改造的主要特点有四，一是村民积极性很高，二是充分体现村民自治原则，三是改造项目集体土地性质统一征为国有，并以划拔方式全部返还村集体，四是公开招标选择建设单位，五是村民按成体价购买改造后的房屋，房屋产权性质为经济适用房，在缴纳40%的土地出让金后可以变成大产权房，上市流通。
    由以上介绍可以看出，通过申请改造这种模式，村集体不仅掌握了改造方案设计的主动权，而且还会获得可观的土地出让金。
    《调查》高度肯定了瑞安市的城中村改造，认为，在收益方面，通过城中村改造，村民自身实现了城市化，身份地位发生改变，在城市里享受城市居民待遇。居住环境得到很大的改善，配套设施的完善，使其生活更加便利。改造后土地价值的升值使得商品房的预期价格比原来上涨了许多，如果以货币价值来衡量的话，居民们基本上都获得了原房产价值十倍以上收益。
    村集体收益也很大。土地出让金除支付实施单位所垫付的费用和资金占用费以外，都归村集体所有。
    正是在这个意义上，《调查》比较推崇瑞安城中村改造的模式。
    三
    虽然有些细节，《调查》并未完全报道，但瑞安城中村改造的主要逻辑及其结果还是很清晰的，我们以下作简单讨论。
    城中村改造前，从政府的角度看，城中村脏乱差，环境不好，消防隐患大，黄赌毒泛滥，是城市毒瘤。如何将脏乱差的城中村改造为面貌焕然一新的城市社区的一部分，是几乎所有大中城市领导人梦寐以求的事情。
    严格按《土地管理法》，城中村几乎无法改造，因为城中村民可以从其过去所建超大面积住房中获取巨额租金收益。若由政府按经适房甚至商品房来换农民的住房再进行城市社区改造，往往投资巨大，政府根本投资不起。
    瑞安市的办法是由村集体进行城中村改造，政府通过让利（主要是土地出让金）来让村集体获取农村集体土地国有化使用所可以产生的土地级差收益，从而进行城中村改造。
    城中村改造中的重点有三，一是村集体对本村规划进行编制，并纳入到城市建设规划，二是村集体自定本村补偿计划，三是政府以新增用地指标将城中村集体建设用地征收为国有建设用地，然后，以划拔形式还给村集体使用，这样，村集体就将之前不允许进行市场流转及招拍挂的集体土地变性为国有建设用地。在寸土寸金的城市中心，一亩国有建设用地的招拍挂价格可达数百万元，数以百亩计的集体建设用地变为国有建设用地，其价值上涨可达数十倍。因为按《土地管理法》，国家征收农村集体土地所给征地补偿是比较低的，其中耕地补偿是按农用价值，宅基地是按耕地价值的一半来补偿的（当然，其宅基地上的建筑作为地上附着物要另外进行补偿）。
    经过城中村的改造，城中村的面貌发生巨大变化，基础设施配套，农民住房价值大幅上升，村集体也留下大笔资金。而政府几乎没有投入一分钱。
    政府不花钱就可以将脏乱差的城中村建设好，这当然是一个城中村改造的重大经验。笔者调查的湖北X市LK社区也是这样的经验。
    那么，为什么瑞安城中村改造可以取得如此成绩？是否可以推广？其内在关键是什么呢？
    其实，瑞安城中村改造的关键是土地政策上的灵活性，核心是政府用新增建设用地指标将城中村之前的集体土地征收为国有土地，然后无偿全部划拔到了村集体，村集体将之前不能自由流转也不允许进入土地市场招拍挂的相对低价（甚至可以说是相当低价）集体土地变为相当高价的城市国有建设用地，从而获取了数以亿计的土地增值收益。以此土地增值收益为基础，城中村就可以自己组织进行自主的城中村的改造。
    四
    现在的关键是，政府划拔土地给城中村集体的含义是什么，在瑞安市的城中村改造中，政府没有直接出钱，但并非没有间接出钱。具体地说，按《土地管理法》，地方政府可以低价向农民征地，而高价将所征土地拿到土地市场上招拍挂，从而获取大笔土地出让金，按当前中国实际，征收土地费用，每亩仅数万元，最多十几万元或几十万元，而拍出的土地每亩可达数百万元，这样获取的土地出让收入（卖出价格减去征地价格再乘以土地面积），就成为地方政府土地财政的主要来源，而当前中国城市地方政府，土地财政收入往往与公共财政收入相差无几，是地方政府进行城市建设的不可或缺的收入来源。
    瑞安市在城中村改造中，拿出新增建设用地指标征收城中村的集体土地，但并未拿去高价卖出从而获得地方政府土地财政收入，而是划拔到村集体，这样，瑞安市政府其实是让出了巨额的土地利益。如前已述，这正是城中村改造得以进行的资金来源。
    有人说，城中村的土地还是那块土地，政府只是征收再划拔，政府没有什么损失，而城中村却有巨大利益，这样的事情太好了，就应该这样干。这种说法是不对的。
    首先，城中村土地征收占用了地方政府新增建设用地指标，若地方政府不是将此指标用于征收城中村的土地，地方政府就可以在城郊征地，然后将所征收土地高价卖出，从而获得土地财政收入。
    其次，也是更重要的，一个地方政府，其城市建设用地市场的需求是相对固定的，比如瑞安市一年商业性建设用地需要5000亩，城中村的土地可以到市场上招拍挂，就会对地方土地市场造成影响甚至冲击，从而影响到地方政府的土地财政收入。
    若仅仅是个别偶然小范围进行这类城中村改造，地方城市土地市场有能力消化城中村改造新增建设用地的冲击，若大规模进行此类城中村的改造，甚至城郊村已加入到这类城中村改造的模式中来（城郊村有足够理由要求按城中村的办法进行改造），则这类城中村改造所形成的大量的国有建设用地，将对地方政府的土地市场造成冲击，从而极大地降低地方政府的土地财政收入。
    也就是说，天下没有免费午餐。城中村改造中，通过征收划拔形式，城中村集体增加的巨额增值收益来自于地方政府土地财政收入的减少。这一增一减，正好相等。看起来瑞安市政府没有为城中村改造直接付费，其实是进行了间接付费的。
    瑞安市进行城中村改造的此类规模，看来已经相当大了，《调查》报道让已有101个村已纳入到改造规划区。101个村，按每村2000人每村3km2计算，则101个村的规模有20万村民和300km2面积，这是一个极其惊人的数字。瑞安是县级市，过去就是一个县城，规模应不大，城中村在过去是没有的。现在101个村中，显然已不仅包括城中村，而且已经包括了城郊村。城郊村都按城中村进行改造的话，瑞安市的征地今后就几乎不大可能了。瑞安市的土地财政就没有了空间，过去中国土地制度中的宪政安排中，可以用于为地方政府筹集进行城市基础设施建设的土地财政资源，从此就被正好处在城郊的农民所分享，地方政府能力大幅度削弱。
    好在瑞安市有比较强的公共财政能力，在缺少土地财政的情况下，地方政府依然有能力做其他该做的事情。
    五
    2012年9月，湖北省农办组织武汉高校从事三农研究的学者到湖北X市考察，笔者参与其中。在X市，市政府官员带我们重点参观了LK社区建设情况。LK社区是X市的一个城郊村，这个村的民风比较彪悍，政府征地拆迁，遇到农民强烈反抗，无法进行。逐步地，城郊村就变成了城中村。因为无法进行征地拆迁，LK村虽然已纳入市区版图，却是地地道道的农村，村内没有基础设施，脏乱差严重，成了X市内的毒瘤，也让市领导脸上无光。为了改造LK社区，X市特事特办，其中最重要的一条是，将LK村的土地征收后再无偿划拔村集体，村集体将已变成国有土地的建设用地拿到市场交易，换回数以亿计资金（其中市政府所收土地交易税费全数退还村集体），再以此资金建设LK村，结果在很短时间，LK村就为每户建400平方米的高档住宅，村集体建了良好的基础设施包括广场、村部、戏楼等，村集体还用部分手中掌握的已变成国有建设用地的土地建商业用房出租以获得租金收益，建商品房出售，结果，据X市政府有关官员的介绍，地方政府没有出一分钱，就将以前脏乱差的LK社区建设成为了X市最为漂亮的城市社区，村民的财产翻了几番，村集体资产有几个亿。X市领导LK社区的建设中尝到甜头，准备再建几个LK。
    从X市领导带我们参观的行为来看，从LK社区现在已成为X市社区建设示范典型来看，X市委市政府是大张旗鼓推广LK经验的，市领导认为，LK建设的经验是“农民得实惠，政府得形象”，政府农民双赢。X市其他城中村和城郊村当然愿意学习LK建设经验，即X市政府再来征地，不让征，除非市政府将所征土地全部划拔回来，且免收土地出让金，免除所有相关税费。这样一来，虽然X市政府在LK社区和其他村庄建设中都没有花钱，但后果也将十分严重，即今后X市政府再难征到地，从而不再有获得土地财政的机会。离开土地财政，在公共财政收入不多的情况下，X市的城市建设将成无米之炊，没有城市建设，也就不可能有投资环境，没有投资环境，在招商引资中，X市就敌不过周边县市，最终的结果是X市的沦陷？
    这样看来，X市将本来是作为无奈之举的LK建设当作示范，是极大的失策，既不公平（LK社区农民凭地利得到太多好处，没有做到地利共享），又无效率。
    六
    中国之所以可以取得快速经济发展成果的一个重要原因是土地非农使用增值收益可以通过土地财政的形式建设城市基础设施从而可以做到地利共享。随着土地非农使用价值的进一步提升，城郊农民争夺土地增值收益，这很正常，因此地方政府征地越来越难，城中村和城郊村的改造也越来越不容易，由此出现瑞安市城中村的以上改造办法和X市LK社区特事特办的办法，但这应是特例，是无奈之举。若以为这是创新，是应该推广的，就是大错特错了。
    某种意义上，坚持当前的土地管理法及中国土地制度中的宪法秩序十分重要。城中村改造，不可急于求成。一般情况下，尤其不应该违反当前中国土地制度的基本安排，造成社会新的不公平，及产生不良的示范效应。前几年报道深圳城中村改造，每改造一个城中村，就产生数十个亿万富翁，数百个千万富翁，这实在是社会资源的巨大浪费。中国毕竟还是发展中国家，国家的资源应该用到有利于创造更多经济效率和社会公平的方面，而不是为了图省事，或城市表面上的好看，而花费巨额财政资金。去让城中村或城郊村的一小部分人变成食利者。
    2012年11月4日晚