中国的城市收缩问题及启示

    一、中国的城市收缩问题
    1.工业化的深入发展促使城市地位的差异进一步扩大，地区间经济社会发展不平衡、不公平等问题终将导致城市收缩。中国的工业化发展极大地促进了城市化发展，形成了长三角、珠三角和京津冀等工业城市群。但从世界众多工业城市发展演变来看，早期工业城市和这个国家的其他城市之间的经济发展极端不平衡成为工业化道路上一个规律性的核心难题。中国领导层关于中国西部欠发达地区的扶持政策鲜明地反映出对中国发展过程中沿海主要城市支配性地位的深度担忧。这种日益形成的城市地位差异化势必导致地区间经济社会发展的不平衡、不公平问题蔓延，进而强化资源、人口的单向流动。人们为了寻求良好的工作环境、更高的经济收入、优质的人文教育条件以及家庭幸福而展开的人口持续迁移潮，必将导致迁出城市地区经济社会发展滞后，面临严峻的财政困境，即便取得政策上的支持也难以获得实质上的改观，由此人口迁出的城市地区必将面临城市收缩问题，户籍制度改革的加速推进势必促使人口迁移潮的强势发展。此外，随着中国工业化进程的深入发展，环境污染所导致的人口迁移以及产能过剩引发的工作机会减少等一系列问题迫使中国的产业结构正在加速向第三产业倾斜。去工业化是所有资本主义国家在20世纪末期都经历的过程，中国在不远的将来也很难避免这一产业结构演化的客观规律。
    2.全球化增强了不同国家在世界政治经济版图上对于资源、财富、人才的争夺，扩大了国家或城市的贫富分化，这本身也成为中国不同区域经济社会发展不平衡的另一个原因。但国家之间的竞争本质上就是城市间的较量，尤其是入世以来中国城市规划发展的诸多顶层设计均反映出中国领导层应对全球化挑战的战略举措。全球化促成了或是金融中心或是贸易重镇的世界级的城市，这些城市发展的背后体现的是不同国家在世界政治经济版图上谋兵布阵的战略步骤，中国领导层也为此采取了核心城市规划战略。这种全球化的适应性城市发展战略势必强化各类资本向东南沿海聚集，由此带来的结果就是内陆地区贫困落后的到处蔓延，这种不均衡不仅表现在欠发达城市，即便发达城市内部的不同区域也均有例证，比如棚户区、城中村等。
    3.中小城镇发展中出现的产业结构单一、生态环境受到破坏、人口外流等问题将使城市收缩成为必然。如果说全球化加速了世界级大城市的形成而缺乏对中小城市的关注，那么中国的中小城镇发展历程可以作为全球化背景下城市发展战略思维逻辑的一个注脚。从中共十五届三中全会明确指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”到十八大报告中强调的“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”可见国家对中小城镇的发展建设一直给予高度重视，但是国家行政体制改革、金融秩序整顿、产业政策调整和土地制度的规范压缩了城镇发展的权力、资金、产业和资源空间。这种政策调整不仅波及了中西部城市的发展，其深远影响蔓延中国内陆所有地区。由此引发这些中小城镇地区公共基础设施利用率低并大量闲置。此外，不得不提的就是中国日益增多的资源枯竭城镇，辽源、阜新等城市由于产业结构单一、缺乏足够的社会保障、生态环境严重破坏等原因正在面临人口的持续外流的问题，亟须国家给予重点关注和支持。
    4.城市无序蔓延势必引发政府城市规划与农民切身利益之间的强烈博弈，农村地区或将面临隐性收缩。郊区化带来的城市扩张也无时无刻不牵动着农民阶层生产生活的神经，这也是中国式城市蔓延带来的新问题——农地征用。国家在实施重大工程项目时表现出的“权力之眼”、“权力之口”与“权力之手”同农民的切身利益之间展开政策博弈。在这样的政策导向下，农民开始因为某种利益的期待而放弃了原始的农业生产活动。
    二、国际城市收缩对中国的启示
    启示一：去工业化是一种经济现象，应当从积极和消极两个方面分别对待去工业化的影响机制，而不是简单的防止去工业化。对于符合产业结构调整需求，以技术、人才、制度等多种良好条件为前提的制造业向服务业转型便是积极的去工业化路径。而不具备产业转型的外在条件的被动去工业化路径将造成城市地区经济发展减缓乃至衰退。随着经济全球化的深入，产业长周期与城市转型周期高度同步，而产业结构调整速度的加快也促使城市积极主动寻求转型。所以，政府和规划部门应当正确认识城市发展过程中去工业化的客观规律并区分去工业化的类型，变被动为主动、因地制宜地引导不同区域的去工业化路径，这也是对“十八大”城镇化发展方针的深层解析。
    启示二：让市场决定城市规模，由城市规划准备城市发展所需的城市基础设施，务必明确市场与规划的分工界限，科学协调规划的刚性和市场灵活性要求之间的矛盾。在城市发展到一定阶段后，政府的主导作用就要做出相应的调整，积极培养自由竞争的市场机制。所以，不能一味的发展大都市区，而需要将政府规划及发展重点向中小城镇倾斜。根据经济文化等不同的区位优势，突出商业服务、旅游休闲等特色中小城镇发展模式。优化县乡级政府行政权力，加强对中小城镇发展的金融支持，完善中小城镇承接城市产业转移功能，提高农民生产活动的后续保障。
    启示三：政府应制定一个中长期发展战略规划，确定在城市建设中必须减少城市边缘的无序发展。一个国家合理的财富结构是以中产阶层为主体的纺锤形态，这是中国的人口财富结构的发展趋势，这势必加速城市蔓延的过程并带来持续的土地繁荣，但要警惕城市中心的衰退，强化老城区的更新改造，谨防欧美国家出现的城市收缩现象。此外，必须考虑老龄化社会和城市形式的问题，中心地区需要复兴并建设老年服务设施，同时也必须减少城市边缘的无序发展。
    启示四：国家城市发展与规划部门应采取科学超前的手段和措施，在最大的程度上实现城市经济繁荣与农村发展进步的动态平衡。城市的繁荣与衰退非常符合20世纪50年代发展经济学家关于“双重经济”的观点，一方面是生机盎然的城市部分，另一方面是落后不景气的部分农村。中国的二元经济发展已经带来了贫富分化，我们不希望新一轮中国城镇化的发展导致“双重城镇”，成为两极分化的复制品。中国政府及城市规划部门应首先考虑城市经济的繁荣与发展，发挥核心城市及城市群的带动效应和推动作用；其次对于欠发达的农村地区应当实施优惠的经济政策，进而实现城市繁荣与农村发展的动态平衡。
    作者单位：徐博，吉林大学东北亚研究院；庞德良，长春师范大学经济管理学院
    摘自《经济学家》（成都）,2014.4原文约11000字原题《增长与衰退：国际城市收缩问题研究及对中国的启示》