基于人地关系视角的中国城镇化演进的系统逻辑

    一、城镇化与人地关系
    当前的城镇化相关研究，从时空演变、路径与模式、制度演化、社会变迁、生态环境等角度积累了大量研究成果。然而城镇化从来都是一个系统概念，单一或者割裂地探究城镇化问题的传统范式，很难从根本上解释清楚城镇化运行的内在逻辑和规律，从而在城镇化关键问题上难以制定出科学合理的对策。特别是随着中国城镇化率迈过
    50%的门槛，城镇化出现了比以往更为复杂的利益格局重塑的局面，迫切需要从新的视角重新梳理和解读中国城镇化的系统逻辑。
    中国城镇化是在高度压缩的时空维度中展开的，形成国际社会高度认知的“中国模式”，同时遭遇了诸多矛盾与困境。城镇化的核心是人口城镇化和土地城镇化，人口对土地的产权束及其变迁是城镇化的内在逻辑，我国城镇化的动力和模式是在国内外战略格局下通过制定一系列的制度调节人—地关系而实现的，是传统地理学的核心“人地关系”的具象表现。
    二、理论框架：城镇化“人—地系统”模型
    城镇化“人—地系统”是指农村地域人口和土地向城镇地域的转化过程中各种系统的相互作用机制，具体表现为城镇建成区向外扩张的“土地城镇化”和农民转化为市民的“人口城镇化”，涉及劳动力、资本、土地等生产性要素资源的空间重组和环境、社会、文化等生活性要素变迁的复杂系统过程。城镇化系统内部各要素相互作用与反馈，每个系统要素都从某种程度上决定或者影响城镇化方向、速度和质量。
    从城镇化“人—地系统”模型构成来看，我国面临人口众多、城镇化起步晚和任务重等特殊国情，在错综复杂的国际形势和国内环境双重作用下，国家采取差异性显著的城镇化发展战略。城镇化进程从新中国成立后至今表现出明显的以政府调控为主导的制度导向特征，由户籍制度、土地制度、住房制度、地方投融资制度、财税制度和行政区划制度构成的制度空间体系在不同时点从多重角度作用于城镇化时空演变过程，催发城镇—农村地域间的人口—产业—土地—环境系统要素互动糅合的复杂“化学作用”。
    从城镇化“人—地系统”模型的运行模式来看，城镇化的主体和核心是人口城镇化，实质是农村人口获得非农就业岗位后，开始在城镇定居、享受城镇居民享有的各项服务设施和福利服务，并伴随生活方式、行为习惯、价值观念等方面发生潜移默化变迁的过程，最终实现由农业人口向非农业人口的转变。
    在城镇化“人—地系统”模型中，土地是城镇化的重要资源和资产，政府根据每个城镇化阶段积累模式的内在需求调控人口对土地的产权关系——主要包括所有权、使用权、收益权、处分权以及附着在土地上的其他权利，进而作用于人口城镇化的方向和速度。城镇化“人—地系统”模型实质是以人为核心和以人对地的产权关系为主线的城镇化演化过程，在国内外制度环境和资源环境的制约下，城镇化伴随着社会经济的快速发展而逐步演进。
    三、内在逻辑：基于人—地关系变迁的城镇化演进机理
    根据我国城镇化率发展阶段和内在制度逻辑，将新中国成立以来城镇化演变划分为四个阶段：低速城镇化恢复阶段(1949～1960年)、逆向城镇化震荡阶段(1961～1978年)、双轮城镇化驱动阶段(1979～1994年)、城市群主导的高速城镇化发展阶段(1995年至今)。
    1.低速城镇化恢复时期。在这一时期，城镇化的主要任务是通过工业化实现战后经济迅速恢复，通过苏联帮扶的外部支持和农村剩余资本和劳动力的内部积累，有效供给了经济起飞的原始动力，城镇化进程有序推进。然而后期中苏断交的国际战略背景，导致初期模式受到极大挑战，出现了背离客观发展实际的“盲目跃进式”城镇化制度导向，城镇基础设施建设对工业化积累资本的损耗过大，快速城镇化的表象背后隐藏着巨大风险，并酿下了严重苦果——三年全国饥荒和反向城镇化。
    2.逆向城镇化震荡时期。在这一时期，城市成为纯工业生产的空间，尽力挤压消费功能需求和控制城市基础设施投入，通过人民公社集体土地产权制度将大量人口禁锢在农村，最大化地将农村劳动剩余转化为城镇化动力积累，以实现闭关锁国状态下国家对重工业的强烈诉求。为维持这一城镇化积累模式，国家通过人民公社、户籍管理和就业政策，对城乡实行空间上的无形分割，严格限制农村剩余劳动力向城镇转移，形成了举世无双的城乡二元社会经济结构，且该结构至今仍未完全破解。
    3.双轮城镇化驱动时期。在这一时期，顺应改革开放战略的人地关系调整成为推动城镇化发展的根本逻辑。首先，农村通过实施家庭联产承包责任制，明确了农民对土地的经营权和收益权，农业增收提质夯实了城镇化根基。其次，面向国际分工和国内短缺经济的环境，城镇成为承载生产过程的空间场所，利用农村剩余廉价劳动力，结合极低的土地价格和优惠的财税政策，乡镇集体企业和外商投资企业大规模兴起，通过企业长期经营产生的税收，弥补城镇化所需的基础设施投入，城镇化表现出自上而下和自下而上双轮驱动的发展特征，时空进程表现为乡镇建设用地和城市工业用地比重迅速增长，城镇空间边界不断向外扩张的快速城镇化态势。
    4.城市群主导的高速城镇化时期。在这一时期，中央政府实行的分税体制使地方政府本质上成为一个“经营空间的企业”，通过向其行政边界里的经济人(居民、企业)提供公共服务(基础设施、法律保障、公共安全等)获取经济收益。城市政府主要通过两种方式获得收益：一是对行政辖区内的经济活动收税；二是直接出让配套了各种基础设施的土地。面对全球市场对一般工业制成品的需求增长趋缓、全球制造业的地方竞争加剧以及国际贸易争端频发的复杂形势，外向型工业化推动下人口红利主导的快速城市化遇到增长极限，在土地产权制度改革为核心的制度建设下，土地成为资本增值的工具要素，地方政府凭借在土地市场征收和供给的垄断地位，大力推进土地城镇化，形成了中国特色的“土地财政”模式。然而，由半城镇化造成的社会风险、城市建设用地蔓延造成的粮食安全隐患、房地产热造成的实体经济虚弱、资源过度消耗造成的区域环境恶化等城镇化风险，对当前城镇化发展模式提出了严峻挑战。
    四、系统困境：新时期城镇化系统的人地矛盾
    1.土地城镇化的路径依赖。在近年来制造业不景气和资本相对过剩的新形势下，地方政府通过垄断土地城镇化的土地供给，形成了依赖土地出让收入的财政模式，规模空前的高速土地城镇化为地方政府提升城市竞争力、大力建设公共基础设施、创造升迁政绩等提供了资金支持。土地城镇化的路径依赖，短期内实现了城镇空间的快速拓展，同时也埋下了城镇化运行的巨大风险和利益冲突。
    2.人口不完全城镇化的困境。我国低成本快速城镇化的时空模式和长期的城乡二元结构造就了以大规模城乡两栖人口为特征的不完全城镇化，城市外来务工人员低廉的劳动资本回报难以支撑高成本的完全城镇化需求，成为统计口径意义的城镇化人口，却难以真正享受城镇居民上学、社保、医保等城镇户籍福利，加剧了二代外来务工人员的城市融入成本和社会风险。
    3.人口、产业、环境与土地的非均衡城镇化。在国际产业格局重组和对一般工业制成品需求趋弱的形势下，我国以重工业为代表的技术密集型和以房地产业为代表的资本密集型产业在国家产业转型升级的政策号召下发展迅猛，而劳动密集型产业发展的空间日渐狭窄，难以提供足够的城镇就业岗位，区域生态环境承载超负荷运转，不完全人口城镇化、劳动密集型产业空心化、区域生态超载化、冒进土地城镇化，最终形成人口、产业、环境与土地的非均衡城镇化格局。
    五、迈向新型城镇化的人地系统创新
    1.由增量城镇化向存量城镇化转变。新型城镇化的核心理念应该摒弃以往规模扩张式的增量城镇化，转向发展存量城镇化，提升城镇化质量，包括调整优化存量城镇建设用地的空间结构和比例、推进城镇外来务工人员的城市融入、构建与城镇化进程相适应的生态承载体系、转型与升级匹配城镇化进程的产业结构等。
    2.由土地城镇化向人口城镇化转变。新型城镇化应该以人口城镇化为城镇化转型发展的核心，围绕人口的产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变，积极探索人—地挂钩、农地转非增值利益分配、城乡生产要素的市场化配置、户籍开放、公共服务配套等政策创新设计，科学合理有序地推进人口城镇化进程。
    3.由刚性城镇化向弹性城镇化转变。新型城镇化应该充分尊重区域的差异性，鼓励各区域探索符合自身城镇本地条件的城镇化特色模式，改变“自上而下”一刀切的制度设计惯性思维，结合区域城镇化要素差异，对如草原地区城镇化、资源型地区城镇化、生态敏感区城镇化、城镇密集区城镇化等，实行分类指导、特色制胜，走弹性城镇化之路。
    4.由要素城镇化向功能城镇化转变。新型城镇化强调以人为本，政府要通过大力推进公共服务设施、社会福利均等化，增强中小城市对产业和人口的承载功能，促进人的全面发展，特别是要让进城人口都能与城市居民同等享受就业、教育、医疗、住房、养老等服务，真正实现从农民到市民的转变。
    作者单位：王利伟，北京大学城市与环境学院；赵明，清华大学建筑学院，中国城市规划设计研究院城乡所
    摘自《城市规划》（京）,2014.4原文约9800字原题《中国城镇化演进的系统逻辑——基于人地关系视角》