推进新型城镇化模式改革的时机、次序和风险

    中国城镇化综合战略的发展方向，目的是引导中国在复杂的城镇化进程中，更好改善中国人民的生活质量。有效使用资源和城镇化收益最大化是一个主要考量；同时，应努力使城镇化具有可持续性，因为环境约束和自然资源短缺会威胁人与自然的平衡。实现公平公正和包容性发展，将所有人的利益考虑在内，对建设和谐社会至关重要。但是，效率、包容和可持续这3个问题不能各自孤立地处理，它们是密切联系的。文章提出构建新型城镇化模式的六大优先领域：一是改革土地管理制度；二是改革户籍制度，实现基本公共服务均等化，促进具备技能的劳动者自由流动；三是将城市融资建立在更可持续的基础之上，同时建立有效约束地方政府的财政纪律；四是改革城市
    规划和设计；五是应对环境压力；六是改善地方政府治理。文章提出的改革议程，本质上是综合全面的。但任何政府设计、提出和实施改革的能力都是有限的，一方面受到政府自身能力和时间的制约，另一方面也要考虑到社会和经济能接受、适应什么样的改革和变化。鉴于这些制约，政府部门需要确定优先目标，并认真考虑如何确定改革顺序和时间表。
    一、时机和次序
    土地、财政和金融体系改革是我们提出的城镇化战略的重点，实施这些改革是重要而迫切的任务。它们不仅支持着城镇化进程，而且也是国务院发展研究中心与世界银行共同编写、2013年春出版的《2030年的中国》报告中提出的总体改革战略的重要内容，该战略倡导从政府向市场的决定性转变，也是中国经济增长从重数量转为重质量的基石。
    解决土地市场扭曲的土地改革，特别是城市边缘地区的土地改革是改革的良好起点，可为其他改革打下基础。这方面改革将使城市边缘的土地得到竞争性使用，遏制不可持续的城市蔓延，保护农民土地权利，减少因此产生的社会矛盾。在政府加强对农民土地财产权保护的同时，严格控制农地转为城市用地的年度指标，因为大多数城市短期内存量土地挖潜的空间很大。土地改革也是改革城市规划体系的基础，应整合土地利用、住宅和基础设施规划，形成一个以建设宜居城市为目标的综合性空间发展战略。
    当前中国的城市靠以城市边缘地区为主的土地用途转换和出让收入来支持很大一部分政府支出，土地市场的改革将使它们失去这种机会。因此需要开展深刻的财政改革，用新的收入来源强化城市的资产负债表，或是通过直接的地方税费，或是由中央进行转移支付。同样迫切的是政府需要重视各种形式的地方政府性债务。首先要评估当前的形势是否需要采取行动。如果有债务不可持续的情况，就需要采取措施解决。正式允许地方政府举债要等到完整的监管框架出台以后才能实现，最好是在加强了地方政府的收入来源之后再实施。为促进转移人口融入城市而提供临时财政补贴，有助于加快居住证制度的实施，这一决策可以尽早出台，现在已经具有了实施补贴所需的财政资源。
    该报告建议的其他领域的系统性改革应尽快提出一个实施改革的综合性计划，使城镇化改革更有可信度。加强可持续性的改革议程尤其如此。中国已有良好的环境法规，最重要的任务是加强那些有助于实现环境友好型城市发展的制度、激励和工具。要加强环境执法，就要加强环保部门的权力和人力资源。同时要采用市场化手段，明确反映自然资源成本和环境污染成本。应当立即对这些基础政策问题加以考虑，但它们的具体实施需要有所侧重和长期坚持。
    二、风险
    有人担心对个人住房征收不动产税会引起房价下降，进而打击银行业和地方财政。这种风险是有限的：首先，提议的不动产税是房产价值的1%，这与当前房地产每年升值8%(大城市往往是两位数增长)相比，是非常低的。第二，即使房地产价格受到影响，银行也不至于受到冲击，这是因为对贷款按揭比率是有规定的，这给银行提供了充分保护。宣布将实行不动产税可能会导致住房供给上升，尤其是当前作为投资持有的二套房可能会被出售，而这正是政策意欲达到的效果。
    还有一种担心是关于不动产税的可负担性。中国的房产价格与人们当前的收入相比是非常高的，对那些靠固定收入生活的人(如养老金领取者)来说尤其如此。即使是很低的税率，不动产税也可能占部分房产所有者收入的很高比例。从效率的角度来说，那些负担不起不动产税的人应当卖掉现在的住房，搬到城市里较便宜的地段，把房子腾给那些负担得起的人。但这从社会角度来说是不可接受的。其他国家在处理这个问题时，对低收入者实行免税或某种形式的住家房产免税。但如果把免税额定得太高，不动产税收入就会大为减少。处理这个问题还可以考虑先采用低税率、然后逐步提高的做法，这是因为实行了不动产税以后，城市的工资很可能会相应调整，人们也可以调整自己的居住安排，比如将部分公寓用以出租以获得收入。那些有一套以上公寓、用于投资目的的人在实行不动产税后更可能将房产出售，这样有助于改善房地产市场，因此是一个很好的结果。使用不动产税的替代方案——如只在房产买卖时按房产价值或升值部分征税——也可以解决不动产税的可负担性问题，但这样会扭曲房地产市场，而且会使税收失去作为对房产使用者享受城市服务而收费的基本功能。
    允许农村建设用地直接出售供开发，可能存在过快、无序开发的风险。一般来说，通过城市分区限制可以防止这种情况。但地方政府可能急于扩张城市，所以积极地对农村土地进行重新分区。强化农民的土地权利应当可以阻止这种现象——因为征地的价格会提高。但比较谨慎的做法是在制订全国性政策前扩大试点。
    有些人担心加强农村土地持有者的权利会妨碍城镇化进程，因为土地用途转换的成本将变得太高。这种情况不会出现。城市边界的扩张可能会放缓，但不能把这与城镇化放缓混为一谈。因为，城镇化完全可以通过在现有土地上提高密度和改造开发来推进。而且，只要土地用途转换能够产生足够高的增值收益，地方政府仍然可以将农地转为城市用地。
    最后，有一种风险是随着户籍改革，人们会涌向福利和公共服务最好的地方，而不是根据他们在哪里生产率最高来决定居住地点。但中国各地过去的经验并不支持这种说法——可能除了最大的几座城市之外。国际上来说，关于“福利移民”的证据很少。但在国内，人们确实想搬到提供更好公共服务(如教育)的城市。这意味着在户籍改革的过渡时期，对大城市的居住要求可能需要比其他地方更严格——但要有明确的逐步取消限制的时间表。在中期，应尽快取消对人口流动的不合理限制，要调整税收结构，对那些从城市的福利和服务中受益的人征税——如不动产税，这样会得到最优结果。
    三、改革的协调机构和治理要求
    综合的城镇化战略需要多方面互动，包括中央与地方的协调以及不同部委机构之间的协调。要使城镇化顺利发展，就需要在各个层面采取“整体政府”方式。在中央一级，不同部委之间难以协调是众所周知的问题，各部往往在相互孤立的状态下独自制订本部门的部门战略。从更广泛的改革议程来看，应当将城镇化相关的改革纳入已成立中央改革领导小组重要议程，并由该小组负责协调在国家层面的有关改革政策的出台和试点。
    中国将继续依靠行政分权结构来实施改革，但需要重新平衡中央与地方政府的职能，中央应当对全国性政策承担更大责任——如基本社会保障政策。为了促使地方政府的行为改变，中央在确定了总体改革方向后，需要更好地使用指导地方政府行动的两个工具——一是财政制度，二是以国家发展目标为导向的地方官员政绩考核制度。
    在当前的人事制度下，地方政府为了实现GDP增长目标，再加上它们有可观的技术能力和来自土地收入的充裕资金，往往就直接扮演城镇化的执行者的角色，利用公共基础设施建设作为提高短期GDP增长和创造就业的途径。将来，为推动高效、包容、可持续的发展，各级政府都需要转变职能，让市场发挥更大作用。这并不意味着政府角色的削弱，而是说政府要扮演不同于以往的角色：政府将不再是城镇化进程的主要实施者，而是要为城镇化创造良好条件。通过财政制度改革，同时通过更平衡的政绩考核指标和延长官员任期来推动包容性和可持续性，就可以使地方政府将注意力从建设基础设施转向用新的地方政策和措施来解决像空气污染这类更复杂和困难的问题。地方政府也可以在开发监管方面发挥更积极的作用，包括确保地方和区域性环境目标和社会包容目标的实现。
    中国省和地方行政结构较为稳定，这一方面是个优势，因为它有利于鼓励地方的创新和主动性；但同时也是个弱点，因为省、市之间的激烈竞争阻止了有效的区域合作。在交通干线建设这类领域，通过由中央政府发挥主导作用克服了地方上的协调困难，但在其他领域，如水资源和空气污染管理，缺乏区域规划与合作导致了负面影响急剧上升。要管理大都市区，实现集聚效应和管理好外部性，就必须有跨越省界、市界的区域性解决方案。
    最后，公众对城镇化进程的更多参与有助于加强对地方政府的问责，确保政府的政策能及时回应当地的需要。在某些领域，中国有相对成熟的公众参与制度，如地方选举、环境影响评价的协商过程以及长期存在的投诉制度等。但在很多情况下，由于人们无法获得相关信息，公众参与的作用就大打折扣。尤其是在环境领域需要加强污染信息的披露和透明度，从而使公众可以更有效、更有建设性地参与相关事务的管理。
    作者单位：中国财政部；国务院发展研究中心；世界银行
    摘自《管理世界》（京）,2014.4
    原文约62300字
    原题《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》