农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的机理

     一、我国农民分化的趋势
        现有文献对我国农民分化趋势研究不多，视角是总体性的。例如，卢福营指出，由于存在城乡二元制度及其改革滞后，我国农民分化时间漫长，产权身份、职业身份、社区身份的转换“不同步”；邹农俭认为，中国农民分化从职业转移起步，经历地域迁移，最后跃迁到社会身份的彻底改变；万能和原新认为，当代中国农民正处于大规模的职业分化阶段，地域迁移正在逐步发生，农民社会身份的变更才刚刚开始，农村社会阶层分化还没有达到一个相对稳定和成熟的程度，呈现出明显的过渡性和不平衡性特征。区别于已有研究的宏观性，本文对农民分化发展趋势的研究是微观视角，着眼于不同类型分化农民。
    1.务农农民:传统务农农民与职业务农农民并存。在西方发达国家，务农农民是职业农民，市场化生产，企业化管理，规模化经营，生产目的是利润最大化。从长远来看，我国务农农民的发展方向也是职业化。但是，目前我国务农农民的职业化程度低，职业化道路还十分漫长，在相当长时期内，传统务农农民将与职业务农农民并存。
    2.非农农民:市民化。非农农民的主体是农民工。长期以来，由于城乡二元制度改革滞后，进城农民没有城市户籍，不具有城市居民的经济社会权利，受到制度性歧视，难以融入城市，在城市处于边缘化状态。近年来，随着农民工在城市的就业和居住趋于稳定，举家外出农民工的数量稳步增长，新生代农民工成为农民工的主体，市民化成为农民工的强烈愿望。同时，国家将有序推进农业转移人口市民化作为当前和今后一个时期经济和社会发展的一项重要工作。可以预料，我国农民工的市民化进程将会加快。非农农民中的少数人是个体私营业主或经营者，由于没有城市居民户籍，保留农村集体经济组织成员身份，仍然是制度意义的农民。不过，这部分人的市民化进程最快。目前，国家政策强调首先市民化的是在城市具有稳定就业、居住和较高收入水平的人。无疑，作为非农农民中“先富起来”的人，这些个体私营业主将“捷足先登”。
    3.兼业农民“:两极分化”与“去农化”倾向。我国兼业农民是城乡二元制度下农民分化不彻底的表现。一方面，农民进入城市后受到制度性歧视，就业和生活困难，难以融入城市，城市的“拉力”不充分。另一方面，农村土地制度改革滞后，进城农民不愿意放弃农村土地，具有浓厚的“土地情结”，农村缺乏足够的“推力”。兼业农民在这种“两难困境”中纠结和挣扎，将发生“两极分化”:一极是“向后”，一部分人将完全从事农业；另一极是“向前”，另一部分人将彻底脱离农业，进入城市。在今后相当长一个时期，一方面，工农业比较收益和城乡经济社会发展的差距客观存在；另一方面，城乡经济和社会管理体制改革深化，城市的“阻力”减小，农村的“推力”加大，从而引导更多的兼业农民向城市转移，兼业农民的队伍将趋于缩小和萎缩。在这个意义上，我们说，我国兼业农民的“两极分化”具有“去农化”倾向，即更多的兼业农民将向城市转移。
    二、农民分化背景下农村土地制度创新的机理
        1.一般概括。文献研究显示，现有文献对农业转移人口市民化与农村土地制度创新研究薄弱，一个重要的方法论原因是研究的基本假设是农民务农，一般认为进城农民是“城乡两栖人口”，归属在农村。然而，凝固地看待进城农民是“城乡两栖人口”，归属在农村，实际上是假定我国农民不可能彻底分化和市民化。
    农民分化背景下，农村土地制度创新的机理如下:土地是农民的重要财富，对农民具有多种功能，在经济发展的不同时期，土地对农民的功能多样性和重要性不同。在传统农业社会，农民务农，土地是农民全部生计的来源，土地的生产和生活保障功能十分重要，土地的财产功能是潜在的，相对不重要。在工业化和城市化进程中，农民发生了分化，土地对分化农民的功能多样性和重要性发生变化，土地的生产和生活保障功能重要性下降，土地的财产功能重要性上升。农民的土地产权诉求是对土地功能多样性和重要性的认知和反映，是农村土地制度创新的依据。在农民分化背景下，土地对分化农民的功能多样性和重要性发生了变化，分化农民的土地产权诉求发生了变化，农村土地制度必须适时创新，才能反映分化农民的土地产权诉求变化，发挥土地功能的多样性，保护分化农民的土地权益，促进农民分化和经济社会发展。
    2.运用阐释。我国现行农村土地制度的产权框架形成于20世纪80年代。我国农村人多地少，改革初期农村劳动力基本务农，农村土地制度创新产权设计的一个重要前提是土地对农民的生产和生活保障功能最重要。针对计划经济年代人民公社制度产权模糊的缺陷，农村土地制度产权创新从高度集中的土地产权中分离出土地的所有权和承包经营权，土地的所有权仍然由集体经济组织代表全体成员行使，但是农户拥有承包经营权，包括承包权、使用权和收益权。由此，一定程度明晰了人民公社的模糊产权，确立农户家庭经营的主体地位，调动了农民的生产积极性，推动了农业发展。实践证明“，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。但是，制度创新不可能一劳永逸，也不会停息。制度创新源于对“潜在利润”的追求，核心是产权界定，反映农民的土地产权诉求变化。改革之初，农村劳动力基本务农，农村土地产权制度创新的核心是所有权和承包经营权“两权分离”，实现“人人有田耕，自己当老板”，体现了公平和效率兼顾。在工业化和城市化进程中，大量农业剩余劳动力转移进城务工经商。政策赋予农民以转让、转包、出租、入股、互换等形式，将承包地流转给他人或组织经营的权利，但是，不能买卖土地所有权。土地流转权的赋予适应和促进了农业剩余劳动力转移，促进了农业和农村发展，也促进了工业化和城市化的发展。在相当长一个时期，农村土地
    制度的产权安排满足了农民的土地产权要求。但是，随着工业化和城市化进程加快，农民分化加剧，尤其是农业转移人口呈现市民化趋势，农村土地制度的产权安排又逐渐地不适应市民化背景下农业转移人口的土地产权诉求，阻碍农民彻底分化和市民化。由此，农村土地制度创新再次提上议事日程。
    在市民化背景下，农村土地制度创新的依据是分化农民的土地产权诉求变化。我国不同分化类型农民的土地产权诉求既有共性，又有个性。共性是:要求拥有对农村集体土地的共同所有权和个人承包权。个性是:务农农民对土地使用权和生产收益权的诉求强烈，对土地流转权和租金收益权的诉求不强烈；非农农民对土地使用权和生产收益权的诉求不强烈甚至趋于消逝，对土地流转权和租金收益权的诉求强烈，尤其是在市民化背景下，非农农民不满足于土地使用权流转和租金收益权，而是希望获得退出农村集体经济组织时，处置自己在集体土地和其他集体财产中的个人部分，获得经济补偿的权利，即“退出权”。以农业为主的兼业农民，其土地产权诉求与务农农民相似;以非农业为主的兼业农民，其土地产权诉求与非农农民相似，但是程度相对较低。
    在农业转移人口市民化背景下，农村土地制度凸显的产权缺陷是农民没有“退出权”。我国农村土地属于一个集体范围内的全体成员共同所有，农民对集体土地的权利是一种“成员权”，只有作为集体经济组织的成员时才拥有权利，如果“退出”不再是集体经济组织的成员，也就失去了曾经拥有的权利，即所谓“与生俱来，死不带走”。一直以来，我国农村土地制度没有赋予农民“退出权”，这是因为，在相当长时期，农民不需要“退出权”。在计划经济年代，城乡人口隔绝，农村劳动力务农，农民不需要“退出权”。改革初期，农村劳动力基本务农，农民也不需要“退出权”。随着工业化和城市化发展，大量的农业剩余劳动力转移进城务工经商。但是，由于城乡二元制度改革滞后，农业剩余劳动力进城后受到制度性歧视，只能在城市打工挣钱，不能成为真正的城市人，归宿在农村。如果进城农民的归宿在农村，土地就是他们的最后保障，他们也就不需要“退出权”。然而，在当前农业转移人口市民化的背景下，农民进城后将“一去不返”。这时，“退出权”就成为一个迫切的产权诉求，赋予农民“退出权”就成为农业转移人口市民化背景下农村土地制度产权创新的焦点。
    作者单位：傅晨，任辉，华南农业大学经济管理学院
    摘自《经济学家》（成都），2014.3原文约12900字原题《农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的机理：一个分析框架》