美国金融监管改革最新进展及其借鉴

    
    美国金融监管改革法案的主要内容和特点
    扩大了金融监管范围和对象，通过加强对金融市场的全面监管达到消除系统性风险的目的。从美国金融监管改革法案来看，改革后监管的范围和对象更加全面，更加广泛。该法案吸取了金融危机中对于影子银行体系的监管教训，全面将之前缺乏监管的场外衍生品市场、对冲基金、私募基金及其他非银行金融机构等纳入监管视野，使金融监管覆盖了以往的监管盲区，形成了更为全面的金融监管视角。美国金融监管改革法案的一个内容，是对于衍生金融产品条款，以及银行投资对冲基金和自营交易的限制。该法案要求，对冲基金和私人资本运营公司需要在美国证券交易委员会(SEC)注册，大型金融机构的运作并购、相关抵押贷款的发放和信用评级的制订，以及各种衍生工具的交易等，必须被纳入监管，接受监督。总的来说，美国金融监管改革法案中的一些措施虽然看起来有点事无巨细，但通过金融监管堵塞市场漏洞，清除监管盲区，监控金融市场风险，防范潜在金融风险的努力由此可见一斑。
    改革并明确了系统性风险评估和管理的方式，为实现金融稳定奠定了良好的基础。金融系统中的系统性风险，来源于微观金融主体行为的外部性效应，金融监管必须体现高度关联的现代金融市场中系统性风险的要求。美国金融业一贯依赖于市场的力量形成金融体系自己的发展，虽然这很大程度上发挥了市场的积极作用，但却容易忽略了系统本身的风险。此次美国金融监管改革法案中，对于宏观的系统风险有了一个统一监管的机构，这是原来金融框架里面没有考虑到的。
    此外，作为该金融监管改革法案的一个重要内容，该法案彻底改革了政府官员评估和应对可能给经济带来系统性风险的方式。在此前参众两院的改革方案中，对于系统性风险的评估和管理一度成为各利益相关者争议的焦点。在最新的法案中，授权美国联邦储备委员会对于大型、复杂金融企业的监管权，并创建一个由联邦金融监管机构组成的金融稳定监督委员会(FinancialStabilityOversightCoun－cil)。同时，法案还将首次授权联邦监管机构接管并分拆濒于倒闭边缘的金融服务公司。将确立一个新的架构来解散对整体经济构成危险的公司，允许美国财政部为相关解散费用提供资金，政府必须在使用一切政府资金前确定一个偿还计划，而这些资金将由倒闭公司资产、债权人以及针对资产超过500亿美元的金融公司征收的费用来偿还。这一系列措施，体现了美国重视实施对于系统性风险的监管，实现国家金融稳定的最终目标。
    注重对于消费者利益的保护，体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念转变。金融消费者利益的保护不足是导致此次金融危机的重要原因，美国政府深刻汲取此次金融危机的经验教训，将金融消费者权益保护作为危机后金融监管改革的重中之重。金融危机爆发后，美联储迅速采取了一系列措施加强消费者保护，如向消费者提示可调整利率抵押贷款风险，修改消费者保护条例；提高信用卡信息披露有效性，禁止双循环计息方式；要求金融机构向消费者提供风险定价通知等。而在6月25日国会通过的新的金融改革法案中，明确将设立强大的消费者金融保护机构，确保美国消费者在抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费时能得到清晰明确的信息，并保护他们不受隐性费用的侵害，以对付为追求利润而不负责任的信用卡公司和购房借贷公司。此次通过的法案最终采纳了支持方的意见。实际上对于一些金融机构损害消费者利益的不良行为，美国有关机构已经采取了与之势不两立的态度。如2010年4月16日，美国证监会对高盛集团提出诉讼，称高盛在打包并营销某种次级抵押贷证券时，就重要事实问题向投资者提供虚假陈述或加以隐瞒，使投资者遭受巨额损失，美国证监会还宣布对19家大型银行的会计问题进行审查等等。此次金融监管改革法案的通过，不过是将此前的一些做法做了正式的制度化安排。
        美国金融监管改革对我国的借鉴和启示
    促进金融机构的自律和约束，实施对投资者及消费者利益的保护。现代金融产品的复杂性特征，使得市场微观主体经常难以正确理解产品的特征，对产品蕴含的金融风险作出正确评估，从而无法基于审慎的判断作出交易决策，甚至落入欺诈陷阱。也正因为如此，各国均将加强对重要金融机构、复杂金融产品及衍生产品的信息披露，加强对投资者与消费者利益的保护，作为金融监管改革的重要内容。而对我国而言，吸取美国等国的经验，必须使金融监管贴近市场第一线，并保持相应的前瞻性和有效性，在增加金融衍生工具透明度的前提下，合理约束金融机构的销售行为，促进金融机构的自律和约束，切实保护消费者和投资者的利益，这显得非常重要。
    推进信用评级机构的变革，加强对于信用评级行业的有效监管。针对我国信用评级行业的现状，建议有关部门推动信用评级行业在以下几个方面实现变革。首先，国家从战略上重视信用评级行业的规划和发展，打破评级业垄断格局，增加区域内信用评级话语权。目前由三大机构垄断、一体化的信用评级体系在多极化的国际经济体系下是不合理的，我国应抓住金融危机和债务危机给信用评级行业可持续发展带来的重大历史机遇，改变不合理的国际信用评级体系，打破行业垄断。顺应区域内金融与货币评级机构发展潮流，把大力推动我国本土信用评级机构发展作为一种长远的战略选择。其次，完善信用评级的定位与功能，适当考虑评级的区域性。信用评级服务业应该是区域化的，本区域内由区域经济的管理者和参与者们自己博弈，平衡利益，自己评级，按级别配置资源。区域外机构不应横空评级，避免由此引发不必要的预期，造成恐慌。第三，强化政府对于信用评级行业的监管，增强评级透明度。目前的信用评级作为制度安排，广泛存在于资本市场、银行信贷、商贸等领域，已具有公共品性质。目前，信用社会化的特殊国情需要我们重视信用风险，国家在对社会信用风险的管理应负有职责。建议有关部门明确监管机构及监管职能，对信用评级机构的设置、产品、人员等进行适当的管理和调整，加强对于信用评级机构及评级活动的监管，促进这一行业的健康发展。
    控制金融工具的高杠杆率和风险传导链条，建立监控系统性风险的机制。目前，中国金融体系蕴藏潜在巨大风险，具体体现在以下几个方面：高储蓄率下金融资产供给相对有限，各国救市所导致的全球流动性泛滥，资产价格受到资金追逐产生巨大泡沫的风险；经济刺激计划中银行大量放贷，由此导致的地方融资平台的风险；商业银行不良资产的隐忧可能对金融体系造成巨大冲击的风险。这些因素可能导致中国金融体系的系统性风险累积，引发金融危机甚至经济危机，必须采取措施加以解决和应对。但归根结底，中国金融体系系统性风险的核心问题，仍然是高杠杆率和传导链条问题。我国需要研究从国家整体角度认知杠杆率，并尽可能减少个体(金融机构、企业、个人或地方财政)风险向整个系统(整个金融体系或中央财政)转嫁的渠道。从政策上考虑，建议我国从控制杠杆率和传导链条入手，控制金融体系的系统性风险，具体可从一些措施入手。首先，加强对金融机构、企业、居民和政府的表内(外)资产负债表的管理，关注国家综合负债率。其次，控制国外金融风险的传递，打破国际流动性向国内流动性的传导机制，尤其是在当前人民币汇率改革的背景下更应强调这一点。最后是严控信贷，切断与资产价格挂钩之间的联系，防范资产价格泡沫。而对于减少系统性风险传导链条，可以从四个环节入手：即严格监控证券化产品和衍生工具，防止为本已流动性泛滥的市场注入更多的系统流动性；防控地方政府融资平台向地方政府和金融机构的风险转移；防止地方政府向中央政府的财政风险转移；防止中央政府的主权风险倒流金融机构，变为金融机构的融资和清偿力风险。我国应加强一系列高层部门的协调，建立监控系统性风险链条的机制，并明确该机制的监管目标，通过将完善的监管框架、充分的监管资源和有效的监管实施结合于一体，可以将系统性风险堵塞于中国金融体系之外。
    构建宏观审慎监管体制和金融监管协调机制，推进我国金融监管体制改革。美国金融监管改革法案对中国有着重要的启示意义，该法案对于我国加快金融监管体制改革，建立统一监管体系，完善金融监管行为具有积极的引导和促进作用。我国应大力吸收美国金融监管改革的思路，推进金融监管体制改革，防范系统性风险提到政府议事日程上来。这项工作可以包括两个内容，即宏观审慎监管体制的建立和金融监管协调机制的建立。首先是建立和完善审慎监管体制。具体操作上，建议该体制明确三个层面的内容：一是确定宏观审慎监管机构，二是界定系统性风险和系统性风险金融机构，三是完善系统性风险的分析方法，设计一整套界定系统性风险金融机构的指标和方法。其次是金融监管协调机制的建立。目前，我国的金融分业监管格局监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，仅处在原则性框架层面，监管联席会议制度未能有效发挥作用，“一行三会”之间在交叉监管事项上的协调有待加强。建议在未来的金融监管体制改革中，从强化对金融控股集团的监管层面出发，设立实体化和法治化的金融监管协调机构。从操作层面上来看，可在现有的分业监管体制下，首先将协调机制法治化、实体化。然后在时机成熟的情况下，组建有明确法律权限、有实体组织的金融监管协调机构，成立跨部门的系统性风险监管理事会，就金融集团监管进行信息共享和协调。
    作者：王光宇  特华博士后科研工作站
    摘自《银行家》（京）,2010.7
    原文约6600字