民生财政的内涵、度量与实现

    现阶段我国公共政策中心的重大转折， 是以人为本精神的实际体现，近年来中央财政尤其注重对民生方面的支出力度。由此兴起了国内学者对“民生财政”的相关讨论。本文就如何有效地实现民生财政提出了自己的见解。
    一、如何看待民生财政
    1、对民生财政的理论思考
    效率与公平从来都是作为一对矛盾而出现的，那么在和谐社会的视角下，如何去权衡效率与公平？财政是以国家为主体的分配关系，而本质上看，民生财政是公共财政发展到一定阶段的产物。从内涵上，民生财政已经突破了原来的单纯以如何进行财富生产为起点的财政职能界限(刘尚希，2008)，努力寻求经济与社会的平衡点，将一个国家赖以长治久安的、更为根本的“以人为本”的问题纳入财政视野，即努力实现人的“基本生存条件和基本能力”的均等化，并最终实现财富(包括物质财富和精神财富)的生产和使用的动态均衡。因此，我们认为民生财政实际上提供了在和谐社会下解决效率与公平这对矛盾的基本理念、解决思路以及实现目标。
    2、民生财政的比较分析
    我们可从具体的指标上了解我国当前财政“民生化”的大致概况。就公共教育支出占GDP的比例而言，发达国家的比例在1998年为4.8％，发展中国家在1995年的比例在3.5％。而我国尽管近年来逐步加大财政对教育的投入力度，但从比例上看，也只从2002年的2.50％上升到2007年的2.86％左右，与发展中国家的比例还有一定距离，与发达国家更是相去甚远。而就公共医疗卫生支出占GDP比重(1990-1998年)来说，高收入国家此比例高达6.2％，中等收入国家为3.1％，世界平均水平则为2.5％，而由于我国人均GDP已达2500美元左右，就此而言，我国已经步入了中等收入国家水平，但2007年医疗卫生支出占GDP的比重仅为0.8％左右，远低于3.1％。狭义的社会保障支出2004年占GDP的比重为1.95％，如果算上社会保险基金支出3540亿元，2004年的社会保障支出总和达到6656亿元，占GDP的比重为4.16％，2005年此比例为4.28％，远低于OECD国家的19％的平均水平。如果以我国现有的人均GDP水平作为比较平台，美国1960年人均GDP大致为2783美元，当时它的社会保障支出占GDP的比重也明显高于我国，达到了10.3％。
    因此，近年来对教育、医疗等方面支出的大幅增长，或许是对原来“缺位”的一种弥补，我们不能由此就判断我国已进入了“民生财政”的时代，这需要一个长期的过程来完成。
    二、如何实现民生财政
    1、调整财政支出结构，逐步实现民生财政一般认为，在实现民生财政上，财政支出比财政收入更有效。如果要从量化的角度看待民生财政，笔者认为，可以在社会公共需求指标中，至少选择公共教育支出占GDP的比重、公共医疗卫生占GDP的比重、社会保障支出占GDP的比重等指标来度量。这里我们以这三个指标为例进行说明，这三个指标也是市场经济发达国家政府的公共支出的主要范围，也代表了财政“民生化”的重要方面和指标。笔者认为，我国已逐渐步入中等收入国家行列(安体富，2008)，那么在民生财政指标中，公共教育支出占GDP 的比重至少要达到4％，公共医疗卫生支出占GDP的比重至少要达到3.1％，社会保障支出(狭义)占GDP的比重至少要达到5％。因此，建成民生财政之时，满足三项重点民生指标的公共支出大概要达到GDP的12.1％，比现在5％的水平，需要继续提高7个百分点。如果我们以财政支出占GDP的比重为25％来计算的话，则要达到上述指标，公共教育支出要占财政支出的16％，公共医疗卫生支出则要占到12.4，社会保障支出要占20％。另外，以教育为例，尽管近年来保持较高的教育支出增长速度，2007年中国教育支出比重也不过2.86％，如果以目前为基数，而且教育支出以20％比例增长，而GDP 以10％比例增长的话，要达到4％，也要等到2012年。
    2、以民生财政为契机，进一步推进分税制改革
    从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何完整设计、细化事权分配关系，形成各级政府财政间的合理负担格局，并在此基础上对财权进行相应的匹配，是一个比投入更为重要的体制问题。
    (1)就教育来说，多数发达国家都主要将事权下放给省或州和地方，中央只负责10％左右的支出，但具体到我国，笔者认为，由于过去对教育的缺位较大，以及“科教兴国”战略的推行等方面的作用，中央适宜负担20％左右的支出(2007年中央负担15.12％)。(2)就医疗卫生(健康)、社会保障、福利、住房与社会的改善而言，发达国家的中央政府基本上承担了超过50％的支出责任，相比较而言，中国的这些支出则几乎是地方财政在承担着，这是地方财政为何一直捉襟见肘的主要原因。而从分税制的内在逻辑来看，未来的几年中央政府逐渐提高这些支出的负担比例，是必然。另外，细观中央财政支出结构，可以发现中央财政支出的大头主要集中在国防支出、基本建设支出、文教科卫支出等方面。由此，如果要由中央来承担民生方面的支出， 指望通过“存量的结构调整”来进行的可能性不大，因此笔者建议，主要通过“增量配置”，即每年从财政收入的增量，尤其从税收增量上对财政支出的民生部分进行配置，从而实现“民生”财政。那么，通过“增量配置”，中央负担30％的医疗支出和30％的社会保障支出在财政范围内是可以实现的。这里，以2006年为基数，如果GDP每年按10％增长，教育、医疗卫生、和社会保障在2020年按GDP 的4％、3.1％和5％计算，并且分别由中央负担20％、30％、30％的话，并且如果全国财政按20％的增长率增长，中央财政支出占全国的比重为30％，那么可以测算出，中央负担的教育、医疗和社会保障支出在2020 年中央财政支出的比重也不过16.61％(而中央财政支出所占的比例如果随年份而不断提高，则中央负担上述比例的“民生”就更具可行性)，而如果中央负担上述三项的比例均为30％，则到2020年占中央财政支出的比重也仅有18.67％，而此比例在2006年为6.76％。这里的测算主要是一种纯数字的推理，真要如此推行还取决于很多因素，因为公共服务的划分需要考虑规模经济、受益范围等方面。(3)调整政府间转移支付结构，利用均等化转移支付弥补落后地区民生财政的资金来源。
    3、以税制改革调整宏观分配格局，促进“民生”发展
    从税收的角度看，有多种途径可以影响“民生”：(1)税收规模及其比重决定国民收入分配格局，进而影响“民生”状况。我国近年的税收收入增长速度已经明显超过同期GDP的增长，每年新增的GDP中大约有1/3 要被政府税收拿走，由此带来的直观判断必然是边际宏观税负可能过重，也因此GDP分配已经在逐渐偏向政府，而非“居民”。近年来政府在国民收入“最终”分配格局中所得份额平均在19％，企业占16％，而居民占65％。值得注意的是，居民所获得的份额，自1999年之后开始逐年下滑，1999年居民获得67％，到2004年则下降为60％左右。同比美国，此比例一直较为稳定，大约为70％。权衡考虑，政府应该采取减税政策，主动让步，为企业维持和追求利润以及提高劳动报酬提供空间，改善国民分配格局，并由此提高国民福利。(2)税制结构看，笔者认为降低流转税税负会使企业增加收入，而企业增加的收入中将有67％左右转化为个人收入，其余转化为利润和税收。由降低流转税负所带来的收益将大部分向居民倾斜，因此有利于改善宏观分配格局，由此有利于改善民生。
    此外，由于目前消费税是作为价内税征收，而增值税是价外税，因而存在着对消费税课征增值税的“重复课税”问题，如果将消费税的“价内税”转化为价外税，就可以使国民的税收负担有所降低。
    作者：郝硕博(北京市地方税务局)；李上炸(中国人民大学财金学院)
    摘自《山东经济》（济南）,2009.6
    原文约12000 字
    原题《对民生财政的思考》