健全融资担保体系 支持县域经济发展(下)

三、健全完善融资担保体系的思路与对策
    融资担保体系的建设是一项系统工程，经过十多年的理论探索和实践，基本思路已经清晰，全国各地也积累了不少成功的经验。融资担保的功能作用主要是优化金融资源配置，解决中小企业和“三农”发展的资金问题，促进中小企业和“三农”发展。健全和完善融资担保体系，涉及政府、企业、城乡居民、银行、担保机构，要确保融资担保体系的持续健康发展，必须保证相关利益方的利益，明确找准利益平衡点的思路与方法。
    (一)明确健全融资担保体系的路径。
    融资担保公司是市场主体，它必须接受市场监管部门的监督管理，遵守企业经营的所有规则，必须依法纳税；它是金融机构，必须接受人行、银监会、地方政府金融办等行业主管部门的监督管理。但它与普通的市场主体又有区别，它是一个高风险的行业，规避风险成为经营管理的第一要务，有其自身的发展规律；它兼有一定的公益性，它的公益性决定了政府部门要给予一定的扶持，按公共财政理论，政府要将融资担保公司纳入财政补贴范围。从单独的融资担保公司到完整的融资担保体系，其发展历程可以归结为：
    融资担保公司产生之初：政府主导的融资担保公司。
    融资担保公司发展：政府引导——国有(国有控股)融资担保公司+民营融资担保+商会(企业互助组织)互助融资担保。
    融资担保体系：融资担保公司+反担保+再担保公司+保险公司+政府风险补偿+政府激励。
    经过十多年的发展，融资担保已初步形成“一体、两翼、四层”的体系框架：以政策性担保机构为主体；以商业性和互助性担保机构为两翼；中央、省、地(市)、县为四层支撑。
    (二)完善政府激励机制。
    从1999年6月原国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，十多年来，政府在担保方面的扶持政策，主要有八个方面。其中，2005年财政部出台了《担保企业财务管理办法》，成为担保业日趋成熟的重要标志之一。2006年11月下发的国务院办公厅转发发展改革委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》(国办发〔2006〕90号)，就扶持中小企业信用担保机构发展，从财政补助、税收减免、反担保资格认证、信用信息资源共享、加强组织领导等八大方面营造担保的政策环境。此文下发后，中央财政扶持力度逐年增大，由2006年的5000万元到2007年的1.88亿元，再到2008年的12亿元和2009年的17亿元，体现了政府对担保业发展认同与扶持的决心。自2001年4月至今，对符合条件的担保机构担保收入免征三年营业税，已先后6批1247户担保机构享受此政策。2007年底财政部、税务总局又联合发文，允许担保机构在所得税税前提取未到期责任准备、赔偿准备和一般责任准备等三项准备金，提高了担保业自身抗风险能力。2009年9月19日下发《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)。该文件将缓解融资难作为专章规定。特别提出要“设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构”，并要求“各级财政要加大支持力度，综合利用资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，提高担保机构对中小企业的融资担保能力”。同时要“落实好对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税、准备金提取和代偿损失税前扣除的政策”。2010年4月30日，财政部、工信部联合下发《关于中小企业信用担保资金管理暂行办法》(财企[2010]72号)。文件对专项资金设立依据、用途、对象、原则、支持方式和额度、申请要件及程序、资金申请、审核及拨付、监督检查等都作了规定。该文首次明确了中小企业信用担保设立专项资金予以扶持，并明确“四补”政策，即资本金补充、业务补助、保费补贴、损失补偿等方式，政策适用于担保与再担保机构，是迄今为止对中小企业信用担保体系建设支持力度最强的文件。②
    应该说，从政府政策层面，对担保公司的政府激励机制已经形成。但从实际操作的层面审视，政府激励的覆盖面、激励考核办法的有效性、激励的强度等，还需要进一步完善。
    (三)建立风险补偿机制。
    建立风险补偿机制，有效分散、控制和化解风险，是建立完善的融资担保体系的关键。一是建立再担保体系。依据各地实际情况，设立地方担保、省级和全国性的再担保多层担保补偿机制。地方担保机构直接面对中小企业，再担保机构直接面对担保机构。担保机构按预定支付再担保费，双方明确权利、义务，再担保机构按约定比例承担相应风险。这样的多层次性结构，从地方到省市再到全国，既放大了担保机构的倍数，有利于担保规模的扩大，又规避了担保公司的部分风险损失。二是构建合理的风险分担机制。美国等发达国家的信用担保活动中，金融机构要相应承担10%～40%的担保贷款风险。借鉴它们的经验，各机构分担比例如下：一笔担保贷款，由贷款银行自己承担20%的贷款风险，由担保机构承担80%的贷款风险。在80%的贷款风险中，由省级政府的再担保机构承担30%的担保风险，再由该地区的下一级再担保机构承担20%的风险，最后30%的风险由担保机构自己承担。三是建立再保险体系。很多发达国家在这方面有着成功的经验。日本中央信用保险公司为地方性信用担保机构的担保再保险，其比例一般为70%～80%。意大利担保公司每年最主要的再担保业务是与瑞士再保险公司合作开展的，担保公司每年以承包项目75%的额度向再保险公司购买再保险。我们可以借鉴国外的做法，将再保险与担保行业相结合，担保机构在承担担保责任的同时，将已经承担的风险按一定比例进行再保险，由再保险机构承担部分风险，当担保机构发生赔付时，由再保险机构按与担保机构约定的方式和承担责任的比例赔付。这样对保险公司来说可以创新品种，而担保机构又可以解除后顾之忧，分散风险。政府同级财政每年按担保总额的一定比例给予预算安排，用于建立担保风险化解补偿基金，用于中小企业、小微企业(或农民)融资担保代偿基金和发展保险公司的融资担保再保险业务。
    (四)发挥政府引导作用。
    市场经济的基本特征是竞争和信用，完善融资担保体系一方面必须培养诚实、守信的信用观念，营造很好的社会信用环境；另一方面要通过政府多方面引导，增强中小企业、小微企业的市场竞争力。解决信用问题，要建立中小企业信用评级制度，实现全社会范围内企业征信信息资源共享，即银行、工商、税务及海关等系统为担保机构提供有关企业信用信息，逐步建立透明、公开的信息披露机制，为信用评级制度提供有效保障，并对企业信用行为进行有效监督。增强企业市场竞争力，政府要在区域规划、产业布局、产业集群和产业链打造、市场信息发布等方面加强引导。政府引导可以从培育信息咨询类企业(以从事企业策划、市场调研、品牌推广为主要业务)入手，走市场化运作的路子，让农民、中小企业、金融机构、信息服务业等市场主体发展要素按最优组合构成一个生态循环圈，让自然资源、人力资源、货币资源、科技资源、信息资源等，在政府引导下不断优化配置。
    注释：
    ①《国际金融报》消息。
    ②以上内容引用于《中国信用担保体系建设十年》。