会计监督革新之道

台州中小企业和民营企业的会计监督问题是由台州独特的文化和社会特点所决定的，需要政府引导和行业自律。
    市场经济要求企业成为一个自主独立的基本单元，以维护所有产权主体的权益。然而，国家利益至上的思路在，使会计监督无论在控制环境、控制程序，还是委托风险、信息沟通等方面都存在一定的问题。
    现状和问题
    
    据统计，台州市国税稽查2009年查出100万元以上大要案26件，全市稽查查补税款总额为27203.28万元，占全市国税收入的1.69%，入库总额为31253.34万元，处罚率81.51%；移送司法部门追究刑事责任63件。台州市地税稽查2009年查出大要案14件，全市稽查查补税款总额为16327万元，占全市地税收入的1.59%，移送司法部门2件。
    中小企业占台州企业总数的绝大多数，台州会计监督问题主要是中小企业和民营企业的会计监督问题。这是由台州独特的文化和社会特点所决定的。值得高度关注的是，“草根文化”的缺陷随着国家改革开放的全面深化、法制化建设步伐的加快、市场法则的健全，将会越来越制约台州社会经济的进一步发展。在当前的市场经济形势下，反映出台州会计监督存在的问题可以分为三个方面：
    政府监督存在的问题。同国内其他地方一样，台州市政府履行国家监督职责中存在着财政部门、税务部门和审计部门会计监督职能重叠且内容交叉等等问题。从立法和理论上讲，财政部门、税务部门和审计部门的会计监督职能是不同的。三者在会计监督上的主要差别在于：财政部门是会计监督实施的主体，对会计进行直接监督，而税务和审计部门主要在实施它们各自职能的同时对会计监督进行间接监督。在实际工作中，受传统认知理念的影响，一个普遍的认识是财政部门的主要任务是负责财政收支特别是财政资金的分配，因此财政部门的核心工作还是抓预算的编制、执行，国库集中支付，对会计监督的认识不到位，对会计监督工作形成“可抓可不抓”的工作意识。当前会计监督与会计信息失真客观上存在力量的悬殊，每年对几家会计师事务所进行执业质量检查，主要采取重点检查的方式进行，没有很好的日常检查机制相配套；同时，由于受编制和人员的限制，没有太多的人员从事专职会计监督工作，从而形成“会计监督就是会计信息质量检查，会计信息质量检查就是查几家会计师事务所或企业，查账就是到现场翻翻账”的现状，没有建立与税务、银行、审计、纪检、检察等部门的信息资源共享机制，没有形成一种会计监督工作合力，一定程度上处于一种孤军奋战的境地。另外，政府部门的会计监督大多是对事不对人，财政、审计、税务等部门都没有对被查单位的人事任免权和行政处分权，这在一定程度上影响了政府部门会计监督的权威性。
    社会监督存在的问题。主要表现在：具有一定规模和实力的事务所少，全市有10名以上注册会计师的会计师事务所仅有2家，平均每家会计师事务所不到7名注册会计师，尚无一家事务所取得从事证券期货审计和金融企业审计资格。由于行业竞争激烈，导致一些事务所把质量的竞争转化为创收的竞争，讲求项目数量，以降低收费争揽业务，出现无序竞争的不和谐现象。目前大部分事务所在很多规章制度的建设方面与监管部门的要求还有一定的差距，且已制订的内部管理制度在具体执行过程中未得到有效执行，普遍缺乏有效的监督机制。很多的事务所还无法提供诸如改善企业内控制度的流程再造、重大投资决策、企业兼并和重组论证等等高端业务。执业质量有待提高，如综合类工作底稿填写不够完整、对函证情况未作出说明、附注披露不够完整不够恰当、会计制度相关知识运用存在不足、重要资料获取不全等。
    单位内部存在的问题。单位内部会计监督弱化：会计原始凭证失真，基础数字不实，为了掩盖不合法的经济内容编造原始凭证，从而形成表面上完全合法的经济内容；领导带头违法，使会计无法监督，如台州某知名企业董事长于1999年1月被判无期徒刑，罪名之一就是在账外私设人民币11亿元、美金2500多万元的“小金库”；有的单位没有严格的内部监督制度，甚至根本没有建立内部牵制制度；有的单位没有有效的管理办法，虽建有规章制度，却落实困难，又不加考核，内部控制制度形同虚设，大大削弱了会计监督职能。
    构建新型监督体系
    
    会计监督体系构建是以完善有效的内部会计监督为基础，外部监督为主体，社会审计监督起到鉴证和保障作用。在会计监督体系中，内部监督的监督主体是产权所有者及被授权者，外部监督包括立法监督、行政监督和社会监督。构建会计监督体系的台州模式：要发挥地方政府管理部门和行业协会的作用，使注册会计师行业在从政府的附属机构走向市场中介机构过程中发展得又好又快；同时探索地方性注册会计师行业发展和管理的有效途径，建立一个有效而健全的法律约束、行业监管和行业自律三位一体有机结合的管理机制。
    值得指出的是，行业转型时期，应采取政府引导监管加上行业自律的管理模式。政府管理重点着眼于市场的宏观发展，侧重公共管理和社会稳定；行政监管大多针对结果，行业自律则关注过程，贴近市场，具有针对性和及时性，能够以“微调”的方法在过程中解决正在出现的问题。两者功能的相互配合与有机结合，有利于社会利益与行业目标的均衡。
    ——加强地方政府管理部门的行政监管职能。对事务所的审批设立要严格把关，根据财政部《会计师事务所审批和监督暂行办法》的有关规定和要求，建立对新设会计师事务所的合伙人当面谈话制度，了解拟设立事务所对当地经济发展和行业情况的把握，并告知注册会计师应承担的法律责任。整治行业商业贿赂，通过制定《治理商业贿赂专项工作方案》，组织自查、重点检查等形式，使各会计师事务所、资产评估机构从政治和全局的高度，充分认识商业贿赂的严重性和危害性，增强责任感和紧迫感，扎实有效地搞好治理商业贿赂专项工作。针对部分注册会计师本身法律意识淡薄，不严格按《中国注册会计师执业准则》执业的情况，加大对违法违规行为的处罚力度。
    ——发挥地方注册会计师协会的重要作用。地方注册会计师协会既接受行政部门和上级注册会计师协会的领导，又为地方注册会计师行业提供监管和服务。台州市注册会计师行业于2004年10月签订《台州市会计师事务所行业自律公约》，组织开展对《公约》执行情况的交叉检查，对违约变相降低收费等行为进行处罚与通报。台州注协于2009年5月设立惩戒委员会和专业技术指导委员会，前者决定是否对有关执业机构、执业人员给予行业内通报批评等，后者研究行业在执业过程中遇到的专业问题，向注册会计师提供技术援助等。开展各种形式的业务培训，加强执业人员的后续教育管理，使其知识不断更新，熟悉并掌握现行的各项有关规定和实务标准，提高其分析处理问题的能力。通过开展征文、摄影比赛、拓展训练、组织调研、举办座谈会等活动，力争使全行业每个从业人员都能成为和谐行业构建行动的实践者、受益者。
    ——政府监管与行业自律相结合。行业协会能集中更多优秀的专业人才，但由于行业自律组织法定的社团性质，又由于维持其运转的经费来源于会员，独立性和权威性受到限制，而能够代表社会公共利益的外部监管就是政府的行政监管。通过政府监管与行业自律相结合监管的模式开展检查就尤为重要。检查的目的是促使各会计师事务所对内部管理制度予以完善和修改，形成以章程(合伙协议)为核心的完善的内部决策和管理制度体系以及尊重制度、执行制度的管理氛围。
    ——完善深化行政管理和行业自律模式。充分发挥政府和行业协会服务、协调功能，积极创造条件为会计师事务所提供信息牵线搭桥，通过召开沟通会等形式，积极促成事务所之间的合并。鼓励事务所拓展业务采取多元化经营策略，积极开拓诸如会计咨询业务、管理咨询、税务代理业务等非法定业务。大力开发会计服务领域，积极分析和寻找新的业务增长点，逐步从面上拓展业务范围，不断进行业务创新，从“量”上给中小事务所带来宽广的业务发展空间。
    （作者单位：台州市财政局）