康杰:美国防预算再掀府院之争

    近日，美国国防预算领域曝出丑闻。12月5日，《华盛顿邮报》披露：美国防部副部长罗伯特?沃尔克（Robert Work）曾在去年授权下属的国防业务委员会（Defense Business Board）进行一项旨在节约财政支出的研究。该研究建议采取一系列改革措施，在未来5年中可节省约1250亿美元的巨额开支。而由于担心该研究揭露的严重冗员、冗费问题会成为国会继续推行国防预算减支的口实，国防部领导层迅速叫停了这一项目，下架公开报告，撤换负责人，并加密研究数据。当下，国防预算减支的存废、国防部体制改革等议题，即将成为力主扩军的特朗普班子与其国会反对阵营（其中既包括民主党，也包括相当一部分共和党）之间激烈角力的前沿战场。因此，这一消息迅速发酵，引发美国政界普遍关注。
    山雨欲来风满楼
    12月6日，参议院外交委员会共和党成员杰夫?弗雷克（Jeff Flake）首先发难，要求国防部长卡特对此进行解释。12月8日，参议院民主党领袖，国防授权分委员会副主席迪克?杜宾（Dick Durbin）就此事公开质询卡特，对国防部拒斥冗员冗费改革的态度表示“严重关切”，并力促后者“立即采取改革措施”。众议院政府改革监督委员会的31名成员联名致信卡特，要求后者于12月22日之前，全文公开国防业务委员会研究报告，同时公开他和沃尔克参与欺瞒事件的全部相关信件和档案。最后，作为国会军事领域的领导者，参议院军事委员会主席麦凯恩和众议院军事委员会主席索恩伯里发表联合声明，称这一丑闻是国防部领导层的失败。
    在艾森豪威尔以来的美国政治家和学者眼中，美国国防部堪称人类历史上最为庞大的“企业组织”，其运转的财力、物力、人力和产出的经济影响空前巨大。但按照企业标准来衡量，其运作却是空前低效和不经济的。
    如果继续2011年《预算控制法》设定的自动减支程序，国防预算在未来四年中还将面临共计1130亿美元的削减，在一定程度上制约了美军的规模、战备水平和装备研发。因此，沃尔克2014年5月就任国防部副部长后，试图通过研究节流方案，来缓解冷战后最为严峻的预算减支压力。在给国防业务委员会的备忘录中，沃尔克希望通过“创建灵活的企业共享服务组织，以降低流程成本、增加资产回报和效率，促进业务流程和保障体系的现代化”。所谓“企业共享服务组织”，是指将大型组织内各分支部门中的服务性职能（如人力资源管理、行政后勤、财务收支、后勤服务等）加以整合，成立单独的专职部门，使上述业务实现专业化和标准化运作，在提高效率的同时降低降低成本。在沃尔克的建议下，国防业务委员会同时邀请了麦肯锡咨询公司加入研究项目，它们评估了洛克希德?马丁、百事和IBM等知名跨国公司的服务性业务管理模式，并对国防部现状进行了深度调研。
    最终报告指出，国防部目前在人力资源、医疗、财政、后勤、采办和资产管理等领域的平民雇员和现役军职人员高达101.4万，几乎相当于全部作战力量的总和。在国防部全职雇员中，后勤保障和维护部门45.7万，采办部门20.7万，资产管理部门19.2万，人力资源部门8.4万。而陆、海、空三个主要军种的文职雇员则分别多达19.6万、19.7万和12.2万。每年用于维持上述“基本业务流程”的预算高达134亿美元。而通过更换承包商、重订雇佣合同、提前退休和压缩雇员等方式，每年能节省约250亿美元。其中仅通过更换更为廉价的承包商，就能每年降低75亿美元。这笔费用能够用于新增50个陆军旅、10个航母战斗群和83个F-35战斗机联队。
    根据《华盛顿邮报》的说法，在当前严峻的预算形势下，尽管国防部高层明知采纳上述报告的建议能够增加可观的预算空间，但是为了防止报告成为国会“预算鹰派”攻击的新靶子，进一步加强国防预算裁减力度，只得将其雪藏。当然，这一瞒天过海的行动一旦走漏风声，反而引发了更严重的怀疑和批评。
    面对国会的诘难和声讨，国防部的回应是该报告的目标定的过高，建议也缺乏可行性。沃尔克本人和国防部发言人称，下架报告，是由于其中节约预算的数字不切实际；而对于报告中的一些具备操作性的建议，如重订雇佣合同等，国防部方面已经成立了专职委员会进行落实；而加密部分报告内容，则是出于“版权因素”。
    另一方面，国会内部也有谨慎论者。众议院军事委员会副主席，民主党议员亚当?史密斯（Adam Smith）指出，《华盛顿邮报》的报道把节约开支的问题过度简单化了。每年250亿美元的“节流成果”约占国防部年均总支出的4%，减支4%对于私人营业是非常容易的目标，但不能简单套用在政府部门中。
    府院之争与国防预算的未来前景
    某种程度上，此次围绕“节流报告”而起的府院之争，只是下一年中更大规模政治斗争前的插曲。随着白宫和内阁主要职务的人选大致选定，特朗普政府废除预算裁减案、推动扩军的政策目标已十分明朗。而在国会方面，虽然共和党已控制参众两院多数，但按照参议院常规，通过重大议案必须达到60票，这意味着不仅要争取部分民主党议员，还必须要尽力摆平党内强烈的反对力量。共和党在国防预算上分为“国防鹰派”和“预算鹰派”（或称“赤字鹰派”），前者主张维护美国的绝对军事优势和战备水平，认为减支危害美国国家利益和安全；后者坚决反对财政赤字、增税和国家干预。而民主党则主张，增加国防预算必须以同等增加社会福利预算为前提，这必然意味着增加征税幅度，特别是针对上层阶级和高收入群体。而对相当一部分共和党议员而言，军费减支固然与国有害，但增税却是实实在在地危及自身的政治利益。因此，虽然白宫、国会各方、军队和学者都清楚减支带来的危害，但国会派别间在预算问题上形成连环对立的“三角稳定结构”，长期难以妥协。
    特朗普执政后，白宫和“国防鹰派”将形成反对减支的同盟，有助于增强“国防鹰派”的力量，但仍难以改变“钱从哪里来”的现实问题。正如前国防部长帕内塔指出的：“当各类社保类支出已占整个联邦财政开支的三分之二时，靠削减削减国防预算中的可自由支配开支，根本无助于缓解预算问题。”除非再度发生直接危及美国国家安全的重大事变，或各个政治阵营之间达成历史性的妥协——这两者很大程度上是彼此相关的——目前的僵局很难打破。
    另一方面，对于精打细算的商人特朗普而言，争取打破预算僵局固然是根本，而对于现有预算的优化配置，也非常有助于其实现重点建设目标。第五代战机的急切部署需求与成本高企间的矛盾是一个例子。12月12日，特朗普在其推特上公开抨击F-35项目“失控”（out of control），暗示其就职后会取消或缩减该项目，从而节省“数十数百亿美元”。考虑到美国面对日益增加的“高端威胁”，特朗普当局有可能选择将有限资源优先投入到F-22生产线重启和改进、B-21的研发生产和先进无人机集群技术等方面，而旨在应对“中端威胁”的F-35难以避免失宠的命运。除此之外，对于国防部冗员、冗费问题的改革，必然也会是特朗普和新任防长马蒂斯（James Mattis）的重要着力点。就此而言，此时炒作“节流报告”丑闻，也难说仅仅是个巧合。