“土地财政”的财政学思考（下）

余丽生（浙江省财税政策研究室）

3.土地财政推进了城市化进程。工业化、城市化、现代化，这是经济社会发展的必然规律。随着土地承包责任制的推行，大量的农村劳动力从土地中分离出来，向城市转移。人口的城市化要求城市能够提供相应的道路、交通、通讯等基础设施，提供相应的就业、就学等基础条件，以避免城市化带来的交通拥挤、环境恶化、治安混乱等“城市病”，陷入所谓的“拉美现象”，这需要政府增加对城市的投资，以扩大城市的规模、改善城市的条件。根据统计，城市化率每增加一个百分点，要新增加1500万的城市人口，这就需要增加大量的道路、交通等基础设施和住房等生活设施的投资。应该说，改革开放以来，尤其是新世纪以来，我国的城市化进程是非常快的，短短的几年，城市化率就从1998年的30.40%，增加到2000年的36.22%，到2009年达到46.59%，完成了有些发达国家几十年、上百年才能完成的历程。但是，我国目前的地方财政，不少地方的预算内财力仅仅能够满足“吃饭”需要，是“吃饭”财政，有些地方甚至“吃饭”都难以满足。城市建设主要靠预算外，靠土地出让金。地方政府主要通过经营城市，通过土地财政来筹集城市建设资金，满足城市化需要，使城市化和经济社会发展同步。

4.土地财政推动了房地产行业的发展。房地产行业是涉及面广、带动力强的行业，上游可以带动钢材、水泥、砖瓦等建材行业的发展，下游可以带动电视机、空调、冰箱等家电行业的发展，是国民经济的重要产业。衣食住行是人的基本需求，住房是家庭的基本生活必需品。我们知道，住房作为消费品，消费者的心理是“买涨不买跌”。住房市场化以来，我国城市住房价格直线上涨，一线城市的房价从最初的每平方米几百元，到几千元，到现在的几万元，这除了城市化带来的大需要、带动了住房的大发展外，也和土地财政有着千丝万缕的联系，因为土地价格是房价的重要组成部分。政府的土地出让金增加了住房的价格，刺激了住房的需求，推动房地产的发展，而房价的高涨又刺激了土地价格的飞涨，增加了地方政府的收入，土地财政和房地产业相辅相成，共同发展。

（二）土地财政的消极评价

1.土地财政影响了经济转型升级。经过改革开放30年的发展，我国的经济迅速发展，制造能力显著增强，也成为名副其实的“世界工厂”，但是我国的经济主要以加工工业为主，主要集中在产业链的中间，产品的附加值低、竞争能力弱。要提高我国产品附加值，增强产品的市场竞争力，必须加快产业的转型升级，从产业链的中间环节向研发设计和市场营销等产业链的两端方向延伸，以质量和品牌占领市场、取信消费者。这就要增加投资，甚至要冒风险，来推动产业转型升级。而土地财政的存在，房地产市场的繁荣、房地产行业的暴利，在“效益最大化”的利益机制驱动下，使得不少企业，包括国有企业纷纷投资房地产行业，不愿意投资实体经济，投资经济转型升级，影响了经济转型升级。

2.土地财政增加了创业成本。土地、资本、劳动力、科技是生产的基本要素，是创业的主要成本。一方面，企业要扩大再生产，就要增加对土地的使用，而土地财政下，土地价格的高涨，使不少企业对扩大生产难以承受，影响了生产规模的扩大，生产产能的扩张。另一方面，企业要走内涵扩大再生产的道路，就要增加科技投资，引进高素质的人才，而在土地财政下的高房价，使得企业要引进高素质的人才需要更高的报酬，即使引进了人才，不少高素质人才对高房价是“望而却步”，导致企业高素质的人才引不进，不少引进的高素质的人才也留不住。创业成本是地方投资环境的重要组成部分，对地方政府来说，土地财政增加了创业成本，影响了投资环境，也影响了地方经济的竞争力。

3.土地财政扩大了社会财富分配的差距。在成熟的市场经济条件下，房价是由消费者的需求决定的，而消费者的需求能力又是由收入水平决定的，这样，社会的平均收入水平和房价之间存在内在的联系，随着消费者收入水平的提高，房价上涨是必然趋势，是正常的经济现象。但是在土地财政下，房价的高歌猛进完全出乎想象，大大超越社会收入水平，房地产成了金融产品，成为社会投资或投机品。一些房地产商、房地产投资者，可以“一夜暴富”，出现食利阶层，而一些真正需要住房的却买不起住房；即使买了住房也“负债累累”，这往往导致社会财富分配的不公，收入差距的扩大。

4.土地财政降低了国家宏观调控的政策效果。由于土地财政和房价存在内在的联系，国家为了合理调控房价，保持房地产市场的长期稳定可持续发展，一旦房价过快上涨，国家往往要出台调控政策，以稳定房价，但实际政策执行起来，容易出现：要么政策执行不到位，政策的效果大打折扣；要么一时抑制了房价，时机一过房价又报复性反弹，使政策陷入“调了又涨，涨了又调”的怪圈。这些都影响了国家宏观调控的政策效果，给国家调控房地产市场增加了难度。

5.土地财政加剧了地方财政风险。土地财政主要来自土地出让金收入，土地出让金收入的特点决定了土地财政的不可持续性。按理说，土地出让金作为一次性的收入，应主要用于一次性的开支，解决地方财政一时性的困难。但是，由于地方财政困难，每年地方财政的增支因素多，一些地方就将土地财政用于经常性的开支，解决“人车马喂”方面的“吃饭”支出。我们知道，经常性支出的特点是支出刚性强，可上不可下，而用一时性的收入安排经常性的支出，其结果是加剧了地方政府对土地财政的依赖，一旦有风吹草动，土地财政不能保障，就会影响地方财政的安全，增加地方财政的风险。

三、规避土地财政风险的财政学思考

土地财政是一把“双刃剑”，短期内缓解了地方财政困难，但也给地方财政留下了隐患。这种“一荣俱荣，一损俱损”的财力格局，增加了地方财政风险。面对这样的地方财政状况，各级政府要有清醒的认识，应该从完善体制、开辟财源等方面着手，采取有效的措施，壮大地方财力，规避地方财政风险。

（一）深化分税制改革，缓解地方政府对土地财政的依赖。

“解铃还需系铃人”。地方政府对土地财政过度依赖，主要是由于分税制以后，国家财力向中央集中，而地方政府的事权又没有相应减少，反而不断增加造成的。世上没有“既要马儿跑，又要马儿不吃草”这样的好事，这是不现实的，也是不可能的。要从根本上解决问题，还是要从完善分税制财政体制着手。事权和财力相适应，这是建立分税制体制的基础，在国家不断出台民生政策，不断扩大地方政府事权的前提下，国家应该通过转移支付的形式，财力向下倾斜，壮大地方财力，使地方政府有能力实现政策目标，而不是“上面出政策，下面买单”，超越地方政府财力，让地方政府各显神通，自筹资金、自费改革，其结果是“上有政策，下有对策”，使地方政府不得不走土地财政的路子。

（二）尽快出台物业税，降低地方政府对土地财政的预期。

我国目前规定房屋的使用寿命是70年，对房屋土地的使用是通过土地出让金一次性收取，即形成了所谓土地财政。这种一次性收取土地出让金的做法，办法虽然简单，地方政府短时间内能够筹集到大量的资金，用于经济社会发展，弥补地方财力的不足，但这种做法的实质是“寅吃卯粮”，吃“子孙饭”，把未来的钱提前用，把未来的财力提前分配，这是地方政府不负责任的行为，将导致土地资源浪费。而有些国家或地区对房屋土地的使用是采取税收的形式，通过征收物业税，保持政府收入的稳定性和可持续性。物业税是规避土地财政的可行办法，我国应该尽快开征物业税，将土地出让金等收入改成征收物业税，把政府一次性的收入变成长期稳定的收入，使地方政府能够做到心中有数，降低对土地财政的预期。

（三）推进经济转型升级，减少地方政府对土地财政的需求。

在我国推进现代化进程中，工业化、城市化、现代化是相辅相成、相互促进的，工业化推进了城市化，促进了现代化，这样，不少地方形成了以房地产为主导的产业体系，来自房地产行业的税费成了不少地方政府的主要收入来源，地方政府对房地产依赖越来越严重，形成了所谓的土地财政。要减少地方政府对土地财政的需求，必须加快经济发展方式的转变，推进经济转型升级，努力培育新的经济增长点、新的财源。一是加快对传统产业的改造升级，巩固基础财源。传统产业是我国的经济基础，但我国的传统产业主要集中在产业链的中间环节，生产的能耗高、产品的附加值低。面对低碳经济和节能减排的压力，我国必须要推进经济转型升级，加快对传统产业的技术改造力度，拉长产业链，将产业链向设计研发和品牌营销两端延伸，以提高传统产品的附加值，增强传统产业的竞争力。二是大力发展服务业，壮大潜力财源。服务业不仅能耗低、吸收的就业多，而且分税制财政体制规定把服务业征收的营业税归地方所有，因此发展服务业是地方财源建设的潜力所在。但服务业不是想发展就能发展的，服务业的发展是建立在工业化、城市化基础上的，否则，服务业就成为无源之水、无本之木。我国目前的工业化、城市化发展为服务业提供了条件，各地应通过产业的转型升级，发展商贸、物流等传统服务业，发展文化传媒、设计创意等新兴服务业，发展金融、保险、证券等现代服务业，以壮大地方新兴财源。三是努力发展战略新兴产业，培养新兴财源。战略新兴产业关系地方未来经济发展和地方未来经济制高点。战略新兴产业对地方未来经济发展有战略性、支柱性的作用。各地应从地方实际出发，根据资源禀赋的可能，积极培育现代信息产业，发展新能源、新材料，开发生物制药等产业，培养新兴财源。

（四）加快保障房建设，抑制地方政府对土地财政的冲动。

衣、食、住、行是人的基本需求，“居者有其屋”是现代文明社会的标志。随着住房商品化的推行，尤其是城市化的加速推进，城乡居民对住房的需求日益扩大，加上房地产市场的投机炒作，不少地方的房价也高歌猛进。房价的高涨推动了地价的高涨，地价的高涨又推动了房价的高涨，这对地方政府来说是渔翁得利，但不少城市的房价远远超过一般居民的承受能力，居民深受其害。在这种情况下，国家必须加大对房地产市场的调控，降低地方政府与房地产市场的关系，抑制地方政府对土地财政的冲动。从国内外的情况看，加快保障房建设是比较可行的手段。国家应该而且必须规定地方政府要从土地出让金收入中拿出一定的比例用于保障房建设，并将保障房出售或出租给低保家庭或困难家庭，来满足低收入者的住房需求。当然，国家也应该允许地方政府发展少量的高价住房，满足高收入者的市场需求。

来源：《财政研究》2011年第3期

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