专家吁落实财政投入 避免校车安全立法成花架子

近期发生的多起校车事故，引发社会各界对校车安全的担忧，为校车安全立法的呼声也越来越高。
    在第五次全国妇女儿童工作会议上，温家宝总理针对校车安全问题表示，把校车安全问题真正纳入法制的轨道，这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题。同时，温家宝要求国务院法制办在一个月内制订出《校车安全条例》。
    12月11日，国务院法制办在中国政府法制信息网正式公布《校车安全条例（草案征求意见稿）》，广泛征求社会各界意见。
    从温家宝总理提出立法要求的时间算起，《校车安全条例（草案征求意见稿）》的出台仅半个月时间。如此高效的立法速度足以证明立法解决国内校车安全问题的重要性和紧迫性。
    “在这么短的时间内制定出条例，立法效率令人佩服。有关部门为加强校车安全管理，保障乘车学生的人身安全，非常高效率地作出了有着明确立法目的的规定。”中国人民大学教授杨建顺在接受《法制日报》记者采访时说，“另外，立法者的责任心也值得肯定。这次的草案征求意见稿共含59条，无论是内容的丰富性、关注角度的全面性、对相关制度建构的扎实性，都值得充分肯定。”
    落实“校车特权”尚需细则
    随着《校车安全条例（草案征求意见稿）》的出台，“校车特权”这一新名词成为街头巷尾热议的焦点。
    作为曾参与校车安全条例论证的专家，中国政法大学教授王敬波在甘肃校车事故发生后接受《法制日报》记者采访时便表示：“校车作为一种特殊的交通工具，应该给它优先的通行权，这是交通运输本身的优先通行权。另外，在校车的安全标准上，也应该高于一般的车辆，包括司机的资质，这些都应该有特别的要求。”
    这些希冀在《校车安全条例（草案征求意见稿）》中都得到了相应的体现：
    公安机关交通管理部门应当加强对校车经过线路的道路状况、交通流量和交通安全设施的管理。交通警察遇运载学生的校车，应当指挥疏导校车优先通行；
    校车运载学生，可以在公交专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公交车辆通行的路段行驶；
    校车上下学生，应当在校车停靠站点停靠；未设校车停靠站点的路段可以在公交站台停靠；
    ……
    由此，“校车特权”一词应运而生。
    但是，不论是专家学者还是实务操作者均认为，要想让这样的“特权”落到实处，还需对条例进行细化。
    王敬波认为，《校车安全条例（草案征求意见稿）》在保证校车优先权问题上，规定了社会车辆的避让，“但避让到什么程度，在很多地方要考虑可行性问题。在一些大城市里，交通拥堵的状况已经非常严重了，避让会不会加剧交通拥堵？这些问题需要考虑”。
    北京市一名有着16年警龄的交警坦言，赋予校车可以走公交专用道等优先通行权，首先要解决的是交警如何辨识的问题。此外，对于“校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，开启危险报警闪光灯，由驾驶人将停车示意牌伸出车窗，后方车辆应当停车等待，不得超越”的规定，执行起来困难最大。
    “制定校车安全条例主要是确保安全。但给那么多优先通行权，是否是一个合理的架构还有待讨论。”杨建顺对《法制日报》记者说，“校车的通行需要规范，而不是赋予更多的特权。譬如，可以给校车划定上下车的区域，而不是在上下车时，规定其他车辆不能超车。这中间还涉及到两个矛盾，一是设定了那么多规定，如何让人们去遵守，不遵守又要如何制裁；另一个是设置这么多优先权是否合适。虽然作为一种价值取向是可取的，但这种标准实施起来比较难。”
    强调政府牵头监管安全
    据了解，《校车安全条例（草案征求意见稿）》还规定：县级以上地方人民政府对本行政区域内的校车安全管理工作负总责，统一领导、组织、协调本级人民政府有关部门履行校车安全管理职责；由校车服务提供单位提供校车服务的，学校应当与校车服务提供单位签订校车安全管理责任书，明确各自的安全管理责任，落实校车运营安全管理措施……
    对于这些规定，多名业内人士认为，可以将其理解为“由政府部门牵头，层层落实安全监管”。但同时，学校对校车的管理责任是否过重也成为社会讨论的焦点。
    对此，杨建顺认为，《校车安全条例（草案征求意见稿）》是否将安全责任都“压在学校头上”，可能还需要进一步地客观分析。
    杨建顺说，校车的具体安全责任肯定在运营单位，也就是在学校身上。但进一步说，还需要将责任落实到具体的实施者，也就是驾驶员身上。
    “任何责任到最后都需要落实到具体实施者身上，责任也只有着眼于基层才能得到保障。从这一点来讲，《校车安全条例（草案征求意见稿）》对校车使用者，也就是学校、提供者、驾驶员都制定了一系列安全要求和责任规范，是值得支持的。”杨建顺说，需要注意的是，《校车安全条例（草案征求意见稿）》并不是把责任扣到学校头上，而是着眼于整个机制的建设。
    此外，杨建顺还提出，要给学校校车提供更高的安全系数，就必然要提高相关的运营要求、资质要求，这肯定会增加其投入成本。但如果放松这一块，就会有不合格的车辆、报废的车辆甚至是未经验证的车辆进入校车行列。
    那么，这种安全压力是否会造成一些学校取消校车？
    对此，杨建顺向记者分析说，《校车安全条例（草案征求意见稿）》为此特别增加了“支持有关地区提供校车服务的措施，包括财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠。支持农村地区为居住分散的学生提供校车服务”。除此之外，政府部门还要按照整体规划，制定相关方案，并报国务院批准。可见，各级政府部门的责任都非常大。
    如何度过资金“过渡期”
    购置校车的资金到底应该由谁来承担？这一问题一直为社会所关注。在《校车安全条例（草案征求意见稿）》发布之前，有多位专家向《法制日报》记者表示，校车资金问题应该有个基调——政府主导。只有将校车经费纳入财政预算，才可能有效治理不合格校车、黑校车泛滥的问题。
    据国务院法制办有关负责人介绍，草案经过反复征求部门、地方、专家的意见，形成了保障就近入学、大力发展公交、重点支持农村校车服务的总体思路。
    在这一思路主导下，《校车安全条例（草案征求意见稿）》对资金问题作出了这样的规定：发展校车服务所需的财政支持资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。
    但是，21世纪教育研究院副院长熊丙奇对此表示了些许担心：“如果经费的分担办法迟迟不能出台，优惠政策迟迟得不到制定，校车的投入问题如何解决？”
    “发生在我国农村地区的校车事故，根源是财政投入不足。”熊丙奇说，依据现有规定来看，《校车安全条例（草案征求意见稿）》把解决上述问题的希望寄托在学校设置规划上。“根据《校车安全条例（草案征求意见稿）》的规定，县级以上地方人民政府应当根据本行政区域居住的学生的数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，缩短上学距离，减少交通风险”。
    针对《校车安全条例（草案征求意见稿）》中关于财政支持的规定，杨建顺认为，在财政保障问题上目前只能采取国务院授权规定这种方法，“包括相关总体规划、一些分段实施方案都需要国务院来批准”。
    “校车资金的确需要中央和地方来分担，但这个比例不好划分。总的来说，只能强调中央财政和地方财政分担的原则，对具体怎么办这一问题，草案征求意见稿里也无法具体规定。各地的实际情况与特色应得到尊重，那么其总体规划、分段实施方案也应根据各自特点来设置，不宜采用‘一刀切’的方式进行规定。”杨建顺说，“我认为授权主张也不宜过于笼统。什么时候制定、怎么制定、程序如何，都应当有所规定。事实上，我们目前行政立法中的授权规定大多采取这样一种方法，即明确主体、事项。所以，草案征求意见稿中只是罗列了事项和主管部门。我们也期待更具有实效性、支撑性的相关规定出台。”
    此外，杨建顺还提出，《校车安全条例（草案征求意见稿）》里提出3年内全部落实国家制定的标准，“除了在这一方面有个过渡措施之外，其他各项措施都必须在这个过渡期内执行起来。既然要执行，就要有相关规定的制定和落实”。
    “制定管用的校车安全条例，这是社会的期待。依照政府主导的原则，切实保障对校车的投入，为急需校车的中小学、幼儿园提供安全、牢固的校车，这才是亮点，也是解决校车问题的务实态度。离开了投入保障，所谓的严格监管、特殊路权只是‘花架子’。”熊丙奇说。