财政分权与绩效管理（下）

三、财政分权与绩效管理协同发展的经验研究
    有的学者利用世界银行提供的27个国家的数据进行计量分析，发现财政分权能明显提高公共部门管理的透明度和可问责性，而透明度和可问责性正是公共部门实施绩效管理的主要内容和追求目标。因此，财政分权能帮助绩效管理目标的实现，从而有助于绩效管理的发展。此外，在改革实践中，很多国家取得了财政分权与绩效管理协调发展的经验[8]。
    （一）新西兰加强财政分权和绩效管理协调发展
    新西兰绩效管理改革是通过分权化管理等环节来推动和实施的，其中包括实施财政分权改革。新西兰绩效管理（评估）的各个步骤可以归结为以下四个主要的环节：“发出指示”（Setting Direction）、“分权化管理”（Decentralized Management）、“责任体系”（Account-ability）及“反思及调整”（Reflective Adaptation）。它们之间是一种紧密相关、循环往复的关系，具体见图1所示。
    （二）不发达国家财政分权与绩效管理协同发展的案例
    不发达国家财政分权与绩效管理之间协同发展的关系如图2[9]。
    在非洲、撒哈拉沙漠地区的不发达国家，世界银行正在资助一些贫穷国家，促进财政分权和绩效管理在这些国家的协调发展。如坦桑尼亚和乌干达自从上世纪90年代后期就开始演进一套体系，将复杂而有序的管理责任下放给民选区（或更下一级）地方政府，就是把很多基本的服务权力授予地方或下级部门管理，如教育、卫生、基础设施等。这两个国家都取得了一定的成功，把地方政府同国家的结果导向预算绩效管理系统有效地结合起来。
    在这两个国家，当地政府清楚地知道国家和部门的目标和指标，并经过部门批准被要求准备自己的基于绩效的中期计划和预算。在一定期限内，它们可以自己作出经营决策，但目标和提供服务的质量必须适应当地的需求和偏好。他们按照进度表监督并记录下结果，其进度表同各部委的统计核算相一致。这些数据资料会被反馈到部门管理信息系统里，形成年度绩效报告的信息基础。年度绩效报告由各部门准备并以此组成年度预算循环。
    从这些国家的权力下放的例子我们可以得出一般结论，如果在基于绩效框架下，采取激励措施，那么把公共开支计划的实施权力下放给民选（或下一级）地方政府部门是可能而有益的。
    四、结论与启示
    从理论分析的结果来看，财政分权和绩效管理之间存在着相互促进、协调发展的关系。财政分权为绩效管理提供了制度平台、明确了绩效管理的内容和目标；绩效管理为财政分权提供了技术保障和政治支持。从实证分析的案例来看，无论在发达国家还是在发展中国家，都有财政分权与绩效管理协调发展的经历。
    改革开放以来，我国在中央与地方政府之间的关系上采取了很多有效的分权措施，如放权让利、分级包干等。尤其是1994年分税制改革，规范了中央与地方政府之间的收入分成、支出范围以及转移支付制度，推动了经济的整体增长。但是，由于中央政府对地方政府缺乏以结果为导向的绩效管理制度，单纯追求地区GDP增长并以此作为地方官员晋升的依据，带来了财政分权的代价，如城乡和地区收入差距持续扩大，地区间的市场分割、重复建设和效率损失，公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失等现象[10]。另一方面，随着新公共管理运动的开展和深入，绩效管理作为推动政府行政改革、提高政府效率的有力工具，在西方发达国家中、甚至一些不发达国家在世界银行等国际组织的推动下，都开展得如火如荼。近年来，我国也在积极倡导政府绩效管理改革，很多地方也在积极地进行着。但整体推进的局面还没有形成，给人的感觉是“雷声大，雨点小”，绩效管理在公众面前被蒙上了一层美丽而神秘的面纱，没有得到真正的推动和深化。
    如何有效地消除财政分权促进经济发展过程中出现的负面效应和推进我国绩效管理改革的实施，以促进我国经济体制改革的不断完善以及政府行政效率和公共服务质量的不断提高，这在当前是一项紧迫而艰巨的任务。根据前面的分析，要在我国建立起财政分权与绩效管理相互促进、协调发展的关系以促进经济改革和行政改革的持续深化，还需要在以下方面进行适当的制度设计。
    首先，改进对地方政府以GDP为基础的相对绩效评估体系，建立以结果为导向的绩效管理制度，包括政府绩效评估制度、绩效审计制度和绩效预算制度。建立中央政府在财政分权与绩效管理中的权威地位，促进各区域的均衡发展，保障各地基本公共服务的均等化。同时发挥公民和行政相对人在绩效管理中的作用，促进地方政府在保证经济增长的基础上，提高公共行政效率和公共服务质量，保证财政分权目标的实现。
    其次，应该发挥中央政府在推进绩效管理改革中的主导作用。党中央、国务院高度重视政府绩效评估工作的开展，在很多重大的政策、文件中都提到要开展政府绩效评估、建立预算绩效评价制度。但是在具体操作和实施细则上，没有明确的政策文件或相关法律出台，造成绩效管理的核心环节——政府绩效评估制度难以在全国各地全面推行，导致财政分权中地方保护主义、重复建设、效率低下等负面效果难以在短期内消除。因此，中央政府应该发挥其主导作用，加快绩效管理制度的立法工作，以法律的手段保证绩效管理制度在各级地方政府得到有效推行，以巩固财政分权带来的经济绩效，消除财政分权的负面效应。
    再次，应该在宪法层次确定整体分权框架，进一步明确各级政府职能。到目前为止，中国的财政分权依然具有很强的非规范色彩。中央政府和地方政府的行为都需要有所约束，对中央而言，应当避免随意更改分权规则；对地方而言，重要的是如何做到不仅享有分权的利益，更要承担分权的义务。因此，需要从宪法层面明确整体分权框架，规范和明晰各级政府职能，保证财政分权进一步深化，也为绩效管理提供明确的目标和内容，促进其在各级政府得到全面推行。
    [参考文献]
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    [8]Anwar Shah. Fiscal Decentralization and Fiscal Performance[EB/OL].World Bank Pokey Research Working Paper 3786。2005.http：//econ.worldbank.org.
    [9]许安拓译.公共支出管理：案例与比较[M].中国市场出版社.2007：92.
    [10]王永钦等.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失[J].经济研究，2007，（1）：4—16.

[作者简介]彭锻炼（1973—），男，湖南双峰人。上海立信会计学院财税学院讲师，经济学博士，研究领域：财政理论与政策、政府绩效管理。