财政分权与绩效管理（上）

[摘要]财政分权和绩效管理是目前世界上公共经济领域两个热门的改革话题，但财政分权与绩效管理之间到底是一种怎样的关系？存不存在两者相互促进、协调发展的关系呢？它们之间的这种关系对深化我国的财政分权和推进我国的绩效管理又有何启示意义和指导作用呢？在梳理已有研究成果的基础上，从规范分析和实证分析两方面研究财政分权与绩效管理之间相互促进、协调发展的关系，并从这种相互促进、协调发展的关系出发，提出深化我国财政分权、推进我国绩效管理的看法和建议。
    [关键词]财政分权；绩效管理；相互促进；协调发展
    [中图分类号]F810.2
    [文献标志码]A
    [文章编号]1673-5609（2011）06-0060-05

一、引言
    
    自20世纪70、80年代以来，财政分权与绩效管理已成为世界各国、尤其是发展中国家普遍采取的两项重大改革，它们在缓解地方政府财政压力、增加公共部门透明度以及可问责性、提高公共部门行政效率和改善公共部门服务质量等方面有着重要的理论和现实意义，因此，得到了各国理论界和实践部门的重视。目前，对财政分权和绩效管理进行单独研究的文献比较多，而财政分权与绩效管理之间到底是一种怎样的关系？存不存在两者相互促进、协调发展的关系？它们之间的这种关系对深化我国财政分权和推进我国绩效管理又有何启示意义和指导作用？这方面的文献资料还比较少。本文在梳理已有研究成果的基础上，从规范分析和实证分析两方面研究了财政分权与绩效管理之间相互促进、协调发展的关系，并从这种相互促进、协调发展的关系出发，提出了深化我国财政分权、推动我国绩效管理的看法和建议。本文的结构如下：第二部分从理论分析的角度探索财政分权与绩效管理之间相互促进、协调发展的关系，第三部分从经验研究的角度探讨不同国家财政分权和绩效管理相互促进、协调发展的经历，第四部分是总结与启示。
    二、财政分权与绩效管理协同发展的理论分析
    （一）财政分权能有效地促进绩效管理的发展
    从理论的角度看，财政分权在以下几个方面为绩效管理的发展提供了基础或平台。
    1.财政分权为绩效管理的顺利实施提供制度平台
    绩效管理的核心环节是绩效评估，而绩效评估的顺利实施，必然与公共部门管理模式内在的制度基础有必然的联系，而这种联系无疑是影响公共部门绩效评估和改进的—个重要方面。在这些制度基础上，又以财政分权制度尤为重要，因为财政分权制度可以明确各级政府的责任范围、规范各级政府的收入来源和分配权限，对推动绩效评估制度有着基础性作用。
    西方发达国家在对公共部门进行绩效评估的实践中，十分注重公共部门内在制度变化与绩效评估实施的密切关系，注重预算制度、财政分权制度等建设，为绩效评估以及绩效管理的开展提供“制度平台”。如美国在克林顿政府时期，副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会认为政府成本太高，如果实行更好的制度、测量、评估、授权、分权，便能产生一个具有变革性、更富有反应力的政府[1]。他们认为，绩效评估与授权、分权制度一起，是构建有效政府的基础。
    我国学者也认为，公共部门内部管理制度的变化，包括财政分权等制度的发展，可以提高绩效评估的效率。“绩效评估能促进公共部门功能的市场化定位、提高公共部门质量的同时，也必然引起公共部门内部管理制度的变化，并通过内部管理制度的改变进一步促进公共部门功能的调整。内部管理制度的变化，为改进、衡量和评价公共部门组织的绩效提供了可利用的信息和有效的激励机制，从而使绩效评估的效率大大提高”。[2]这些内部管理制度的变化，当然包括财政分权制度的变化。
    2.财政分权有助于明确绩效管理的内容和目标
    财政分权解决的是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致。而财政分权的经济绩效到底如何，各级政府之间事权与财权是否匹配，地方政府的公共支出能否满足当地居民对公共产品和公共服务的需求等问题，就成为衡量财政分权效率或者财政分权合理程度的标准。而公共绩效管理的实质是以结果为本，以目标为准，以低成本取得高效益，设立一系列办法（评估指标）来评估行政过程。公共绩效管理中的结果、目标或评估指标的来源或者依据就是财政分权的经济绩效，也就是反映财政分权的合理性，体现各级政府的行政效率和经济效率。因此，财政分权为公共绩效管理中的绩效评估、绩效审计指明了方向，也为绩效管理设定了相应的内容和目标。
    （二）绩效管理能促进财政分权改革的进行
    1.绩效管理是分权化改革的技术保证
    在传统行政模式下，过分集权和僵化的规章制度压抑了组织的积极性和创新意识，最终导致效率低下。公共管理新模式要求财政分权，鼓励下级参与和协作。而绩效管理恰恰能够为上级提供充分的信息和控制绩效的手段。
    （1）绩效管理有助于破解“分权困境”（decentralization dilemma）。财政分权虽然有助于缓解地方政府财政压力，明确不同级次政府间的责任和与之相适应的财政职责，但地方政府出于地区社会福利最大化考虑，会加大地区间竞争，导致整体宏观经济的不稳定。“发展中国家公共部门分权的明显风险就是总体宏观经济（稳定）问题”[3]，这就是财政分权中的“分权困境”。
    加强地方政府的绩效管理可以有效地破解财政分权困境，因为绩效管理将地方政府经济行为中的经济增长率、就业率、物价水平以及收入分配公平程度等指标作为考评政府绩效的重要指标，反映了各地区宏观经济稳定状况。中央政府通过对地方政府或者上级政府对下级政府开展绩效评估，加强对地方政府的绩效管理，可以了解各地区经济发展状况，协调地区间的竞争程度，促进整个社会的宏观稳定程度，从而达到破解财政“分权困境”的目的。
    （2）绩效管理有助于降低财政分权中的交易费用。理论上，财政分权有利于降低上下级政府之间的交易费用，提高经济效益。但是，由于发展中国家各种制度发展的滞后，如分配关系和分配制度的不完善、行政管理改革不到位以及政府职能错位等原因，导致地方保护主义、地方本位主义盛行，表现为“诸侯经济”、市场封锁，加剧了地区间的无序竞争，增加了上级政府宏观调控的难度。这就增加了财政分权的交易费用，包括纵向政府间交易成本增加，如政令不畅；横向政府间交易成本增加，如区域发展不均衡；政府与企业间交易成本增加，如国有企业成为地方政府的小金库等，这些结果都降低了财政分权的效率和效果，阻碍了财政分权目标的实现[4]。
    绩效管理可以降低财政分权中的交易费用，因为绩效管理实际上是一种信息活动，其特点是通过绩效评价、绩效预算等手段保证过程透明和信息公开，把公共部门在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于上级政府和广大群众了解、监督和参与政府公共部门的工作[5]。通过开展绩效管理，有助于上级政府了解下级政府执行上级政策的效果，减少下级政府的机会主义行为，规范地方政府间的无序竞争，加强上级政府的宏观调控效果，减少政府间纵向、横向的交易费用。政府绩效管理还对政府公共部门起着重大的监督作用，保证社会公众对不同公共部门资金来源、去向及其所提供的服务进行有效监督，促进政府行政由“暗箱操作”向“阳光行政”转变；同时，绩效管理有助于各级政府职能转变，减少政府对市场经济的干预，规范政府与企业之间的关系[6]。因此，通过绩效管理，可以减少政府与民众之间、政府与企业之间的交易费用，实现财政分权目标。
    （3）绩效管理为财政分权提供激励动力。绩效管理包括建立以绩效评估结果为拨款依据的绩效预算制度。绩效预算是将所要求的绩效水准写进预算文件之中，在行政部门和立法部门通过预算时，规定所付资金要购买的产品和结果。绩效预算是将绩效测量与标杆相结合的一种改进组织绩效的元工具，它把长远结果目标转化成项目结果目标和政府各部门及机构的具体产品目标。推行绩效管理、建立绩效预算制度，可以有效地推动财政分权的实施。因为财政分权明确了各级地方政府财权与事权之间的对应关系，为了促进各区域间地方政府的均衡发展，达到基本公共服务均等化，中央政府必须建立纵向和横向转移支付制度，保证各级地方政府取得与其事权相适应的财政资源。而绩效预算制度将中央政府对地方政府的转移支付总量与使用这些财政资金的绩效相联系，对那些资金使用效率高、能为当地居民提供较高质量的公共产品和公共服务的地方政府进行奖励；对那些资金使用不当、当地居民满意程度不高的地方政府给予一定的惩罚，并督促他们整改提高。因此，以绩效为拨款依据的转移支付制度可以促进地方政府努力提供满足当地居民需要的公共产品和公共服务，中央政府也愿意将更多的事权下放给地方政府。
    2.绩效管理的多主体参与可有效地支持财政分权
    民主诉求是支持财政分权的理由之一。一方面，对地方偏好的更多考虑和辖区间竞争促进了民主进程，另一方面，联邦主义使公民了解更多的政治信息，使公共交易更透明，同样有增进民主的功能[7]。而绩效管理的多主体参与正是表达民主诉求、公民参与地方自治的一种有效手段和途径。公民、特别是绩效管理中评估对象的相对人作为评估主体，可以最直观地体现评估的满意度特征，明确评估的价值取向，通过这样一种“使用者介入”机制，将事实与价值取向结合起来，实现公民有效表达公共产品和公共服务偏好及需求、参与地方自治的意愿，增强了地方政府的政治民主。另一方面，公民作为绩效管理的主体，体现了公共部门绩效管理的核心准则，体现了顾客满意的服务取向，为地方政府提供公民满意的公共产品和公共服务指明了方向，也对合理确定各级地方政府事权、有效提高各级地方政府财政资金使用效率具有重要参考价值。因此，公民、行政相对人等多主体参与的绩效管理制度，增强了各地区的政治自治，拓宽了公众民主诉求的渠道，提高了公众参与地方公共产品和公共服务供给决策的程度，增加了确定各级地方政府事权的合理性，可达到有效支持财政分权的目的。