我国财政支出存在的问题及优化对策

摘要：随着我国财政体制改革不断深入，财政支出日益受到各方面关注。如何优化财政支出框架是值得我们深入探讨的一个重点问题。我国财政支出框架存在财政的支出范围不够规范、经济建设支出占比偏高、行政支出占比严重偏大、文教卫生支出占比上升缓慢、农业支出实际占比偏低及调控不力、社会保障支出明显不足等一系列问题。针对我国财政支出存在的一系列主要问题，应采取一些相应的优化对策，优化财政支出机制与框架，创新支出管理方法，严控行政支出，创新支出效用评价机制。
    关键词：财政支出，评价机制，优化对策

1、前言
    自2008年全球金融危机爆发至今，我国在实施了一系列积极政策后经济率先回升，2010年实现了GDP增长10.3%，位列全球第二，中国实力有了空前提高。2011年全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%，全国财政支出108930亿元，比上年增加19056亿元，增长21.2%，用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的民生支出合计39339亿元，占全国财政支出的36.1%，比上年增长3.5%，支出框架得到进一步优化，加大了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度，切实保障和改善了民生。随着我国财政体制改革不断深入，财政支出日益受到各方面关注。按照财政管理科学化、规范化、精细化要求，积极开展财政支出效用评价，对落实财政保增长、保民生、保稳定的各项政策，促进经济与社会事业平稳较快发展具有重要现实意义。目前我国财政支出存在需求压力大，规模不断膨胀，收支矛盾加剧，框架不合理，财政支出管理方法落后等一系列问题。面对这些问题，如何优化财政支出框架是值得我们深入探讨的一个重点问题。
    2、我国财政支出框架存在的主要问题及成因
    中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国公共财政建设报告2011(地方版)》指出，满意度最高的公共服务是义务教育，其次是公共基础设施和市政设施，医疗卫生满意度最低。此外，环境保护、治安和司法、社会保障三项的得分也相对较低。我国财政支出框架存在财政资金供给范围不规范、经济建设支出占比偏高、行政支出占比严重偏大、文教卫生支出占比上升缓慢、农业支出实际占比偏低及调控不力、社会保障支出明显不足等一系列问题。
    (1)财政的支出范围不够规范。改革开放至今，我国的经济体制改革虽然打破了财政统收局面，但依旧存在往昔的国家承揽一切的分配思想和财政统支的现象，财政的支出范围并无相应的大幅调整，在很大程度上承袭了计划经济时代的财政支出分配方式。具体表现是：财政的资源配置定位模糊，财政支出责任与职能范围没有根据市场经济发展需求进行相应调整。
    (2)经济建设支出占比偏高。我国的经济建设支出内部框架不大合理，政府参与的竞争性、经营性项目过多，即用于生产性的支出偏多，而用于基础设施、公用事业等方面的支出不足。显然从公共财政总体上及国际比较的角度看，我国经济建设支出的占比仍然较高。在经济事务上的财政支出，2008年已达到21.2%，在财政支出中的占比最高，远远高于发达工业国家5%～10%。这几年应对国际金融危机，政府的经济事务支出占比有增无减。
    (3)行政支出占比严重偏大。我国行政支出在财政支出中的占比处于一个较高的水平，行政支出占比从“六五”时期的7.85%上升到现在的30%左右，增长速度已超过财政收入、财政支出及GDP的增长速度。而美国、德国、英国、韩国、加拿大等经济发达国家仅占财政支出的10%以下。行政支出的增长有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面，由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、占比过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，从2006年到2009年在全国财政支出中的占比趋于下降，但此后又有反弹。据估计，近两年公款吃喝、公车消费、公费出国“三公”支出每年高达1万亿元左右。过高的政府运行成本和过高的行政支出占比，对加快我国经济发展极为不利。
    (4)文教卫生支出占比上升缓慢且明显偏低。我国文教卫生支出在财政支出中的占比一直处于较低水平，仅从“六五”时期的19.74%上升到现在的22.38%，增长速度远低于行政支出的增长速度。从国际比较的角度看，20世纪90年代发展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视，使教育支出占GDP的比重多维持在较高水平，美国、日本更是占20%以上，而我国的这一占比较低，在4%以下。这不仅与发达国家相比处于极低的水平，也与我国的经济增长极不适应，可见我国对教育的重视和支持程度尚待提高。在医疗卫生支出上，我国也处于支出程度较低的水平，占GDP的比重仅为1.35%。
    (5)农业支出实际占比偏低，调控不力。最近几年虽然中央对农业的发展一直比较重视，中央财政农业支出在本级财政总支出中的占比是上升的，然而不少地方财政则为了本地区经济的片面增长，一再减少对农业的投入，而主要把资金投入到投资少、见效快的其他产业上。又由于地方财政占比大，所以尽管中央一再提高财政农业支出的占比，但一些深入农村了解实情的人发觉，很大部分财政农业支出都是有名无实，没有真正到位，农业支出实际占比存在下降势头，这对促进国民经济发展极为不利。
    (6)社会保障支出明显不足。我国目前社会保障支出在财政支出中的占比不足15%，处于发展中国家的较低水平，才接近西方发达国家20世纪60年代的水平，但我国目前的经济实力却还不如当时的西方发达国家，(1969年美国GDP为9844亿美元，人均4855.58美元，2011年我国GDP为60695.9亿美元，人均4504.8354美元，考虑到物价上涨与美元贬值等因素，如果按大米等生活必需品平均价格折算，我国目前的经济实力无论按总量还是人均都还不如1969年的美国)这说明我国社会保障制度的建设还任重道远。
    总之，目前我国财政支出框架很不合理，这一方面使国家重点建设滞后，资源配置效益下降，基础设施的“瓶颈”制约增强，影响了国民经济框架优化的进程。另一方面，使国家财政对经济的宏观调控作用日益减弱。优化财政支出框架，是提高财政管理水平与效率的主要内容，也是摆脱财政困境，建立稳固、平衡、强大的国家财政的必然选择。因此，必须要优化支出框架，科学确定支出重点。
    3、优化我国财政支出的对策
    针对我国财政支出存在的一系列主要问题，应采取一些相应的优化对策。
    3.1 优化财政支出机制与框架
    适应新时期我国经济与社会发展需要，按照全面落实科学发展观与构建和谐社会的要求，财政支出应该体现“规模适度、框架合理、功能健全、导向明确、效用显著”的特点。为实现这一目标，需要对我国现行财政支出机制与框架进行合理调整。
    (1)整合公共财力资源。财政支出应坚持统一、高效原则，使预算内外财政资金由政府统一支配。取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用，从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经费宽裕的不合理现象，将有限的财政性公共资源用于社会急需的公共领域。
    (2)深化财政体制改革。由于调整和优化财政支出框架涉及财政系统中的各级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，不能实现纵向财力框架的优化，对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财政支出框架的财力基础。有鉴于此，我国应该在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度的内容，尽快完善我国财政体制。
    (3)继续推进经济体制、行政体制、事业投融资体制改革，优化财政支出的费用类别框架。从今后发展来看，我国应根据经济体制、行政体制、事业投融资体制改革进程，从财政支出框架的存量和增量调整入手，适当压缩经济建设费支出，适当控制和压缩行政管理费支出，适当增加财政的社会公共事业支出，进一步提高财政的社会保障支出水平，适当提高财政的国防经费水平。
    (4)优化财政购买性支出的公共领域资源配置。从当前和今后发展来看，为了发挥财政购买性支出的优化公共领域资源配置功能，不仅需要进一步拓展政府采购制度的适用范围，健全政府采购机制，而且必须通过制度改革，限制职务消费的浪费现象。
    (5)加强财政转移性支出管理，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转移性支出的范围、类别和幅度，通过提高财政转移性支出的透明度，加强社会对财政转移性支出监督。一是必须拓展财政的社会保障支出的公共受益范围，逐步将社会保障由城市延伸到农村。二是财政补贴必须退出普遍性的“变相福利”误区，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政补贴的受益范围，明确财政补贴的受益对象。三是为了体现税收优惠的经济原则和伦理原则，有必要借鉴国际经验，建立我国税式支出预算控制制度。
    (6)按照预算公开性原则，提高财政支出透明度。只有将财政支出置于社会监督之下，才能有效遏制财政资金的不合理花费现象，促进财政支出框架不断优化。针对我国各级政府财政支出的公开性和透明度相对较低的现状，必须进一步提高财政支出透明度，建立健全政府资金信息公开制度。
    3.2 采取综合治理措施，创新财政支出管理办法，严控行政支出
    行政运行成本是当前社会各界关注的热点问题。当前，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机构臃肿，财政养人过多，行政支出呈现出加速膨胀态势，大大加重了财政负担。因此，为了提高政府行政效率，增强财政调控能力，必须从多方面采取过硬措施，深化支出改革，创新管理方法，严控行政支出，推进节约型政府建设。
    一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施，建立一种制约和控制机制，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。
    二是下决心推进行政改革，精简机构，减少财政供养人员以压缩行政经费，控制财政经费和人员编制，规范事权，监督财务，压缩“三公”支出。
    在不断完善管理创新方式的基础上，应加快重点控制支出如人员、车辆、会议、电话、网络、接待、出国等项目的制度建设。加强公务用车管理，降低公务用车的使用成本，最大限度地提高公务用车的使用效益。严格控制会议数量和规模。对会议费的支出实行国库直接支付，减少中间环节，提高财政资金的使用效益。加强党政机关国内公务接待管理。加大接待费管理和控制，杜绝超范围、超标准接待。
    加强行政机关办公楼建设的管理。对各机关办公用房要坚持实用原则，严控建设规模、占地面积、装修及设备标准、项目工程造价和资金来源，坚决杜绝贪图奢侈享受的不正之风。现有办公用房已达标准的，一律禁止改扩建或购买办公楼。对确需新建、改扩建和加固改造的党政机关办公用房，要严格报批。加强对党政机关办公用房维修管理，杜绝奢华装修。
    三是清理政策外津贴补贴，统一薪金制度，规范收入分配。国家建立统一的职级结合的公务员薪金制度，不仅是贯彻实施公务员法的重要内容，也是规范财政支出行为、加强社会收入分配制度改革的内在要求。但是，由于薪金制度改革涉及不少地区间、部门间的切身利益，在具体改革过程中，会碰到不少的阻力，切实做好这一工作必须与加强收支管理紧密结合，清理防堵“小金库”，严把预算外收入关，这样才能真正规范薪金秩序。
    3.3 创新财政支出效用评价机制
    财政支出效用评价是一项系统工程，必须有相应保障措施。
    (1)要建立效用评价结果应用机制。一是把效用评价结果与年初预算安排相结合，建立财政支出效用激励与约束机制。把预算项目与事业发展目标完成情况挂钩，从源头上控制没有效用和低效用的财政支出。二是把效用评价与预算执行中期评价、决算评价分析相结合。在执行预算中期报告中要比对资金使用进度和效用，使评价方全面了解部门或项目的预算执行情况，以便及时发现问题，及时纠正，杜绝管理漏洞。三是把效用评价与财务管理的核算评价相结合。一方面，将财务管理的核算评价作为效用评价基础资料的来源；另一方面，通过效用评价，加强对各单位各部门的财务管理，财务部门根据效用评价中发现的问题，及时提出改进和加强财务支出管理的措施和意见，促进部门不断提高财务管理水平。
    (2)要加强效用评价方面的信息建设。财政支出效用评价工作涉及面广，信息数据量大，时效性强，技术要求较高，因此，必须加强效用评价信息建设，建立效用评价信息交流与沟通平台，开发效用评价分析系统软件。同时要充分利用和依托现有的政府采购评审论证专家信息库，构建效用评价专家信息库和中介机构信息库，实现开展效用评价工作所需信息的资源共享与互通。
    综上所述，财政支出效用评价工作尽管起步较晚，但它在增加效用管理认识，规范评价程序，建立合理的评价指标体系等方面，都给我们提出了新的课题，有待于我们进一步去研究和实践。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出必须进行战略性改革和政策调整，形成一个符合我国现代市场经济要求的支出运行机制。
    [作者简介]刘钦文(1962—)，男，广东梅州人，广东省汕尾职业技术学院经济管理系副主任，讲师，研究方向：经济学与金融管理的教学与研究。
    参考文献：
    
    [1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/1f5459c2aa00b52acfc7caa4.html.
    [2]中华人民共和国财政部.2011年公共财政收支情况[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201201/t20120120_624316.html.
    [3]许安拓.调结构惠民生：优化财政支出的导向[J].人民论坛，2011(3).
    （作者单位： 汕尾职业技术学院经济管理系）