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会员注册内容提要：在不同层次的教育中，初中等教育比高等教育有更强的正外部性，财政应优先考虑初中等教育的投入。目前中国公共教育的财政支出存在的问题是三级教育比例失衡，其制度原因是分税制下政府间财政关系的失衡和高等教育财政支出的不合理。应该改革财政支出的教育优先次序，重点向初中等教育倾斜，加强省级财政对地方政府的转移支付力度，同时提高高校的多元化筹资水平，改革高校学生资助政策。
关键词：公共财政，财政支出，教育，结构问题
近年来我国政府根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的要求不断加大对教育的投入，然而在财力资源有限的情况下，若仅停留在总量提高的目标上，而不进行合理有效的资源配置，就会陷入另一个陷阱。目前我国劳动力结构存在的突出问题之一就是中等层次人才的短缺与大量高学历人才的积压，这与我们的教育投入结构不无关系。
一、中国财政支出的教育层次结构问题
合理的教育资源分配结构是保证公共教育投入效益最大化的根本前提，本文主要分析教育层次的财政分配结构。根据教育的规律，教育的正外部性随着教育层次的提高而降低。并且就高等教育而言，其社会收益远低于个人收益；就社会效益而言，初中等教育的社会效益要远高于高等教育。这说明国家财政应优先投入初中等教育而非个人回报率大的高等教育。英国国际发展部提出缺乏基础教育会破坏其他所有努力，例如增进卫生保健和营养，增加更具生产力的生计社会，提升一个承诺民主、善治以及实现其他基本权利的公民社会(DFID，2000)。
不同经济发展阶段要求不同的教育层次投入结构。有研究曾根据50个不同经济发展水平的国家教育投入结构，测算出不同经济发展阶段国家的三层教育财政投入的合理比例(表1)。在人均GDP为5000美元以上的国家，对初等、中等、高等教育的投入比例依次应为37.7%、37.7%、17.1%。2011年中国人均GDP为5437美元，但当年中国实际三层教育投入比例依次为31.6%、37.1%、20.2%。这说明我国初等教育投入比例比合理水平低6个百分点，缺口880亿元，而高等教育投入比例则高出3个百分点，相当于多投入450多亿元。因此，目前我国公共教育财政投入存在的教育层次结构问题是：初中等教育尤其是初等教育投入不足，高等教育投入偏高，三级教育投资结构失衡，投资结构不符合教育投入规律。
二、中国财政支出的教育层次结构问题的制度原因分析
(一)中国政府间财政关系对初中等教育财政支出的影响。
我国人口规模大，政府层级多，复杂的政府间财政关系及其嬗变极大影响着公共教育投入，政府间财政关系是初中等教育财政投入不足的首要制度原因。
根据财政分权理论，公共教育的责任主体为地方政府。由于中国的政府间教育财政关系经历了曲折的改革过程，对农村地区初中等教育产生了较大影响。1986年，我国改革了教育事业的财政出资结构，由中央政府(包括教育部和其他一线部门)和地方政府资助高等教育，省级以下财政支持初级和中等教育。在农村地区，一般是乡村负责提供小学教育，乡镇提供初中教育，县级政府负责高中教育。当时的乡镇政府凭借各自财力勉强能够负担初中等教育责任。但自1994年分税制改革以后，本就收入有限的乡镇一级在投入需求与财政能力上的矛盾开始突显：分税制虽然使全国财政收入占GDP比重及中央财政占全国比重都有所提升，但同时各级财政中存在的差距并没有随着财政转移支付的出现而改善，尤其是乡镇一级出现了财权与事权不相匹配的情况。2001年，国家为了减轻农民负担实施了农村税费改革，这一惠民政策实际上使乡镇政府失去了农村教育附加、农村教育集资两大重要教育经费来源。为了缓解这一困境,2002年国务院将农村义务教育责任人由过去“以乡镇为主”提升至“以县为主”，相应财权体制是中央政府和地方各级政府“分项目，按比例”共同负担，虽然新管理体制有助于提高教育经费使用效率，但在农村税费改革的背景下，中央与省级转移支付没有及时跟上，使得农村的教育投入事权与财权之间的矛盾仍然严重。事实表明，目前我国农村义务教育资金紧缺现象普遍存在。路甬祥在检查《义务教育法》实施情况的报告中指出，2007年，全国农村小学实验仪器达标学校只有53.1%，低于城市20个百分点。全国中小学仍有37.9万名代课人员，其中81.8%分布在农村学校。全国普通中小学危房面积达3358万平方米，占普通中小学校舍面积总数的2.48%，其中90%分布在中西部农村。
注：三级教育投入比例之和不等于100%，因为特殊教育、学前教育等教育支出不在此列。数据来源：合理比例数据摘自邓小军，程洁：“急需改变的倒金字塔一对我国三级教育财政投入比例的考量”，《现代教育论坛》2009年第10期；中国2011年实际投入比例根据《2011年中国教育经费统计年鉴》数据计算。
在2001年税费改革之前的1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元(不含财政一般性转移支付)，教育费附加965亿元，农村集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。据此计算，除各级政府财政投入之外，5年共有3231亿元其它教育收入，平均每年646.2亿元，即使其中只有一半来自农村，也有300多亿元。这表明2001年税费改革后，每年农村义务教育投入至少减少300多亿元。
在农村财政收入锐减的情况下，转移支付是否到位对农村教育经费而言极为关键。虽然国家的转移支付制度特地为此新增了“农村税费改革转移支付”，且中央和省级也逐渐加大对地方的一般性转移支付力度。然而由于中国财政体系是严格的纵向等级关系，转移支付制度自1994年分税制改革开始设立以来，在纵向上就分为中央和省级两级转移支付，中央政府对省级以下政府的转移支付资金首先需要经过省级政府，因此考察县级政府是否接受到足够的转移支付资金支持，需要同时考察两级政府的财政责任。表2显示，中央一级的转移支付并不存在力度偏小的问题,1994年分税制改革以后，在中央和地方财权关系上，中央以下地方政府在接受中央转移支付以后，财权和事权能够达到匹配，除2006年外，其余年份地方收入占总收入的比重还远远超出了地方支出占总支出的比重。这表明县级政府的教育资金缺乏并非由于中央政府对省级政府的转移支付力度不够。那么省级以下财政收支制度及转移支付体系安排的科学性就值得怀疑。表3显示出江苏省级政府对下级政府的转移支付力度不足，数据显示，在完成转移支付以后，省级政府收入比重远远超出了其支出比重，但市县级政府的收入却没有满足其庞大的支出要求，市县级政府的财权与繁重的事权不相匹配。
可见，我国农村初中等教育资金缺乏与省级政府对下级政府的转移支付及专项补助不足有关。现行的政府间财政关系体制义与基层“吃饭财政”裹挟在一起，导致农村基础教育的财政支出缺乏，实际上使整个国家的初中等教育投入受到了严重影响。
(二)高等教育财政投入的合理性分析及对初中等教育财政投入的影响。
由于高等教育的个人收益高，因而更多的支出应该由学生个人和家庭承担。我国目前对高等教育的财政投入已超过了合理比例(见表1)，这势必影响财政对初中等教育的投入能力。通过考察以下两种对
个人支出的指标(一为高校助学金与普通高中助学金的比较；二为高校助学金与助学贷款、勤工助学等助学方式的比较)，可以看出目前高等教育投入对中等教育投入确实存在负面影响。
1.国家财政对大学生与高中生助学金的不公平投入造成了新的不平等。
由于我国对义务教育实施了免费教育政策，这里主要对比大学生与高中生的助学金。表4显示，我国普通高校人均助学金占人均学杂费之比是普通高中的10倍，这显然与两个原则相矛盾：第一，违背了高等教育受益者个人负担的原则。大学毕业表示拥有了在现代部门工作的通行证，而高中毕业充其量只“达到了在现代农、工商业从事生产活动的劳动力的标准”，较高的个人回报应要求较高的个人教育成本负担。联合国儿童基金会的一次调查发现，平均而言发展中国家用于大学一级的政府教育支出的66%，实际上使占全部人口的20%最富裕人口受惠(UNICEF，1999)。因此，我国的助学金结构实际上产生了新的不平等。第二，与大学生作为一个有劳动能力群体的现实相矛盾。大学生是成年人，完全具有了国家规定的劳动能力，在校期间能够通过勤工俭学自食其力地获得收入，或者通过助学贷款用日后的个人收入还款以负担教育成本；而高中生既未成年，也背负着紧张的升学负担，让他们通过勤工俭学来支付教育成本不现实。因此，国家财力在助学金上显然过于向高等教育倾斜，这就削弱了国家对于初中等教育的投入能力。
2.过多强调大学生助学金等无偿补助的方式，忽视助学贷款、勤工助学等有偿补助的资助方式。
目前我国对高校学生资助政策包括五种方式：一是国家奖学金和国家励志奖学金制度；二是国家助学金制度；三是国家助学贷款政策；四是师范生免费教育政策；五是高校按国家规定从其事业收入中足额提取一定比例经费，用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息贷款、校内奖助学金和特殊困难补助。在五项资助方式中，除了助学贷款、勤工助学两项属于权利义务对等的个人负担方式，其余大多需要国家财政无偿支付。2007～2011年国家对高校学生资助经费构成中，助学金高达39.2%，而国家助学贷、借款和勤工助学分别只占到了29.3%和4%。国家对助学金投入过高，不仅占用了过多财政资源，更易导致贫闲大学生依赖、滥用助学金等道德风险的出现。
世界许多国家鉴于财政的压力和高等教育个人收益高的特殊性，都逐渐将助学贷款作为大学生资助政策的主体。1975年联邦德国率先将战后形成的“助学金”资助政策改为大学生“贷学金”政策。此后世界出现了大学生资助政策的改革大潮，美国、英国、日本等国家都形成了以助学贷款为主的大学生资助政策。
中国的助学贷款政策是在1987年开始推广的，但到目前为止仍然起色不大。这将从两方面对初中等教育产生不利影响：一是大量用于大学生的助学金挤占了本应用于初中等教育的财政投入；二是向大学生提供无偿助学金，其实是为日后的富有家庭或中产阶级提供资助，这对于只有低学历的群体来说是一种剥夺，正如弗里德曼所说“助学金只能使来自中产阶级家庭的学生不正当的受益”。如果我国将年均助学金近150亿元的资金用于更加需要的农村尤其是偏远地区的义务教育，将是一笔有巨大社会收益的投资，从而有助于平衡三级教育投资的比例。
三、改进中国财政教育支出结构的政策建议
通过以上分析可以看出，我国财政支出的教育层次结构问题主要源于两大制度原因，一是政府间财政关系中的省级财政转移支付不到位；二是对高等教育学生个人的财政资助方式不尽合理。要优化公共教育财政投入结构，有如下政策建议。
第一，明确当前教育财政支出的优先级别，加强对初中等教育的财政支持力度。国家在追求教育财政支出总量达标的同时，应更加重视优化财政对不同教育层次的出资结构。重点是强化预算环节，显著提高对初中等教育的财政投入标准，特别要加大对中西部地区及农村地区义务教育的财政倾斜力度。同时在具体编制预算的时候，应由教育部门根据本部门的职能范围以及教育事业发展的需要来统筹安排本部门预算，细化支出事项，使人员经费和公用经费安排有一定的标准可循。此外，要加强对教育经费预算执行的监管力度，保证我国的初中等教育经费得到落实。
第二，完善省级及以下政府财政收支制度及转移支付体制的安排，加强省级对县乡的转移支付力度。省级政府在接受中央一级的转移支付以后，不应截留资金，应及时足额下拨转移支付款以弥补分税制下地方财政的不足，使市、县级政府作为义务教育的最终落实者有足够的财政能力实现对教育的投入。同时，目前省级政府及其以下各级政府的教育财政承担比例确定并没有明确的操作方法，省级政府应在地方教育财政职能中起到统筹作用，利用其对省内各市县的信息优势，根据实际需要明确各级政府的教育财政承担比例，并对落后地区加大转移支付力度，以减少地区内部的不均衡，保证广大农村地区的初中等教育获得足够的财政支持。此外，要继续发挥“三奖一补”的奖惩作用，激励省级政府协调辖区财政均衡发展，增强对基层的转移支付，确保县乡政府有足够的初中等教育匹配资金。
第三，减少高等教育的非必需财政个人支出，改革高校学生资助政策，提高高校多元化筹资能力。高等教育作为非纯粹公共产品，其成本的负担应遵循“受益原则”和“能力原则”，谁从高等教育中受益谁就应该支付教育经费；同时能力强者多负担教育成本，能力弱者少负担教育成本。因此，一方面在对学生的个人支出中，应以学生个人负责为首要原则，建立以学生贷款和勤工助学为主，助学金、学杂费减免为辅的学生资助体系，大幅减少高校助学金数额以降低不必要的财政负担；另一方面，提高高校多元化筹资能力，建立足够渠道吸引来自基金会和社会慈善事业的资助，为高等教育配置更多的私人投资，以减轻公共财政负担，并使低收入家庭的年轻人负担得起高等教育。保证财政有更多能力投入初中等教育。需要注意的是，对高等教育的较大投入中，还有相当一部分是投给高校基础研究的，而基础科研具有很强的正外部性，国家对这部分的财政支持是必须的，这与对高校学生的财政支出是两回事，应注意区别对待。
主要参考文献
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[4]中国学生资助发展报告(2007-2011年)摘编，[EB/OL].http://www.chsj.com.cn/gjzxdk/news/201210/20121023/353673759.html;jsessionid=91A83BEC5272FA416CBD26FEB3770B98.
（作者单位： 南京大学政府管理学院）