水利风景区跨越式发展的对策思考

摘 要：在分析水利风景区发展现状与存在的主要问题基础上，从建设中国特色水利现代化的高度，重点研究了贯彻中央1号文件精神对水利风景区建设发展带来的历史性机遇，并提出了推进水利风景区跨越式发展的对策措施。
    关键词：推进，水利风景区，发展
    我国江河纵横，湖泊众多，水利工程遍布全国各地，蕴藏着大量的水利风景资源。近年，各地、各级水利部门依托水土和水利工程资源优势，积极开展水利风景区建设，取得了显著成绩。实践来看，水利风景区大多位于对流域生态环境具有重要控制性影响的地段或位置，发挥着“保护水资源，维护水工程，修复水生态，整治水环境，弘扬水文化，发展水经济”的综合功能，对保障我国水资源安全、水工程安全、水生态安全，推动区域经济社会生态协调发展诸方面具有重要促进作用，已成为推动民生水利新发展、促进人水和谐和生态文明建设的重要手段与有效载体。
    一、水利风景区发展情况
    
    1.水利风景区工作成效
    (1)管理机构初步建立
    为科学合理地开发利用和保护水利风景资源，水利部于2001年成立了“水利部水利风景区评审委员会”，2009年又成立了“水利部水利风景区建设与管理领导小组”。截至2010年年底，已有山东、河南等近一半的省(自治区、直辖市)水利厅(局)成立了相应的水利风景区建设与管理领导小组，其他省级水行政主管部门也在积极筹备，明确分管领导、管理部门、专职人员，落实经费，加强对水利风景区建设管理工作的领导。山东、青海、吉林等省还成立了地市级或县级水利风景区领导机构。
    (2)建设管理制度体系日臻完善
    水利部陆续出台了《水利风景区管理办法》《水利风景区评价标准》《水利风景区发展纲要》《水利旅游项目管理办法》《水利旅游项目综合影响评价标准》《水利风景区规划编制导则》等一系列规章制度及技术标准。水利风景区建设与管理工作逐步走向规范，已基本建立起涵盖“设立、规划、建设、管理和保护”的一整套管理制度。
    (3)建设发展明显提速
    截至2010年，已经有10批423个景区荣获“国家水利风景区”称号，千余个景区基本达到省级水利风景区标准。各地创建水利风景区的积极性非常高，发展速度明显加快。黄河水利委员会提出“生态黄河、景观黄河、文化黄河、民生黄河”的新理念，沿河积极打造具有浓厚黄河文化风情的水利风景区。山东省未来10年规划投资600亿元实施水系环境综合整治等六大工程建设，打造水利风景区已列入各级党委、政府的议事日程和考核目标。河南省提出力争3年内50%以上的大中型水库达到省级水利风景区标准，5年内建成40个国家级水利风景区、50个省级水利风景区。西藏自治区2010年成功申报了国家水利风景区。
    (4)社会影响与日俱增
    2009年国务院发布的《关于加快发展旅游业的意见》指出，要充分发挥水利等相关产业和行业的资源优势与积极性，融合发展。水利部已将水利风景区建设作为水利部门践行科学发展观，推进“生态文明”“民生水利”的重要内容和举措纳入工作日程。山东、陕西两省省委、省政府将规划建设水利风景区列入贯彻中央1号文件的实施意见中。打造水利风景区已经成为一些省市党委、政府及社会各界的共识。越来越多的其他类型景区主动向水利部门靠拢，积极申报国家水利风景区。
    2.水利风景区发展存在的主要问题
    (1)景区建设与管理体制不顺
    水利风景区工作跨度大、要求高，需要一个自上而下健全的管理机构，但目前情况不够理想。各省水利厅、流域单位未能成立专门管理机构，大多数单位是作为附属工作挂靠其他部门，绝大部分县市则连领导小组也未能成立。
    (2)景区建设与管理缺乏长远规划
    一些景区单位对景区规划重视不够，未能按有关要求编制景区总体或详细规划，不利于景区可持续发展。同时，一些单位或部门对水利风景区在保护自然资源、维护工程安全和传播生态文明中的重要作用认识不足，轻视水利风景资源的潜在价值，致使大量资源闲置或因乱开发、滥开发威胁水资源安全。
    (3)景区建设与管理缺乏专项引导性资金支持
    景区在发展过程中缺乏政策资金支持，如缺乏充分发挥水利风景区在水工程安全保护、水生态环境改善修复、水文化传承弘扬作用方面的政策资金支持，绝大多数景区建设依赖自身条件，发展受到较大限制。部分地区虽提出要结合水利工程建设与改造，统筹兼顾支持景区建设的要求，但因缺少具体的措施，在实际操作中未能给予落实。
    (4)景区建设与管理缺乏高素质的人才支撑
    水利风景区建设管理涉及生态、环境、园林、旅游、建设和经济社会发展等诸多领域，工作千头万绪，任务十分繁重，需要大批多专业、跨领域的高素质复合型人才。但是，目前水利系统的人才队伍结构难以适应景区建设发展新形势，不能满足工作任务新要求。特别是熟悉水利风景区规划、建设、管理、经营等方面专业人才的短缺，已经成为影响水利风景区快速发展的明显短板。
    二、中央1号文件给水利风景区发展带来新机遇
    
    1.水利的战略定位与改革发展为水利风景区建设指明了方向
    《关于加快水利改革发展的决定》(以下简称《决定》)确定了新形势下水利的战略定位，强调了水在社会经济发展和生态保护中的重要地位，这就要求：一要把“水生态环境保护、人与自然和谐发展”作为水利风景区建设发展的主线，把水利工程建成生态工程、水资源保护工程、环境美化工程，对水利风景资源进行保护性开发；二要把水利风景区的建设自觉融入当地经济社会的发展，带动经济结构调整和转变经济发展方式；三要充分发挥水利风景区在涵养水源、保护生态、维护河湖健康、满足人民群众不断增长的物质文化生活需要的重要功能，进一步明确水利风景区的公益性质；四要把维护保障水资源安全、水工程安全、水生态安全作为水利风景区一切工作的出发点和落脚点。
    2.农田水利等基础设施建设为加快水利风景区发展奠定了基础
    《决定》指出“大兴农田水利建设，加快中小河流治理和小型水库除险加固，继续实施大江大河治理，搞好水土保持和水生态保护。”灌区是典型的工程、自然、渠网、田园、水文化等景观的综合体，灌区的大规模建设和改造，有助于增强灌区的旅游价值，必将推动越来越多灌区型水利风景区建设。结合水库除险加固和堤防建设，推动水利工程生态化、景观化；结合城镇区域中小河流治理，推动河道工程美化、亮化，打造生态长廊、文化长廊、经济长廊、休闲长廊，提升城市品位；结合河湖水系连通工程，优化水资源配置，整治水环境，改善水景观等，必将为河湖型和水库型水利风景区建设提供更加充足的资源和广阔的舞台。通过实施国家水土保持重点工程，提高林草覆盖率；通过推进生态脆弱区域水生态修复，加快污染严重江河湖泊水环境治理，提高水生态环境质量；通过加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护，为水土保持型和湿地型等水利风景区的建设发展提供坚实的物质基础和环境条件。
    3.建立水利投入稳定增长机制破解了水利风景区发展的资金瓶颈
    《决定》就建立水利投入稳定增长机制时指出：“加大公共财政对水利的投入”，“发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域”。2010年，全国水利建设总投资超过2000亿元，未来10年，水利建设总投资将达到4万亿元。在国家财政和货币政策的支持下，水利风景区基础设施建设将会获得更多的金融机构信贷资金；水利风景资源的开发与水利旅游项目具有极好的发展前景和市场赢利能力，符合条件的水利旅游企业上市和发行债券，将培育新的水利旅游市场主体，迅速壮大水利旅游企业经济实力，为水利旅游集团化、产业化、跨越式发展提供雄厚资金保障。地方政府、水利部门融资平台公司可通过直接、间接融资方式，吸引社会资金参与水利风景区建设，进一步拓宽水利风景区投融资渠道。
    三、推进水利风景区跨越式发展的对策思考
    1.健全组织机构，强化政府职能
    水利风景区建设管理属于公益性工作，水利旅游不仅具有鲜明的社会属性和公共产品属性，而且还有其自身的特殊性，水利风景区的建设和水利旅游的开展必须在各级水行政主管部门领导下有序进行。一是紧紧抓住“十二五”期间我国进一步推进事业单位分类改革的机遇，实体化运行水利部水利风景区建设与管理领导小组办公室，尽快成立水利部水利风景区建设与管理中心。二是重点指导各省级水行政主管部门建立健全水利风景区管理机构，明确组织领导，落实工作职责。三是有序推进建立健全县级及以上水行政主管部门水利风景区管理机构，纳入预算。四是进一步强化各级水利部门对水利风景区管理及涉水旅游项目审批监管职能，并进行年度考核。
    2.调动政府与市场的积极性，增加景区建设资金投入
    水利风景区发展要充分利用市场配置资源的优势，发挥政府与市场两个方面的积极性，逐步建立“政府主导、市场运作、多元投入、社会参与”的水利风景区建设投入机制。一是发挥政府主导作用，将水利风景资源开发、水生态环境保护纳入公共财政投入重点领域。积极争取国家专项资金和从征收的水资源费中划出一定比例的资金，设立水利风景区建设管理专项引导资金，保障水利风景区公益性功能的正常发挥；制定景区建设投入长效机制，统筹考虑水利风景区建设的需要，做到水利风景区建设与水利工程建设同步进展。二是加强金融支持。引导金融机构增加水利风景区信贷资金，拓宽信贷、保险、直接融资、租赁及利用外资等多种筹资渠道；采取财政贴息的方式，将景区基础设施建设纳入水利建设中长期政策性贷款业务范围；探索发展大型水利风景区企业集团开展水利风景区建设、管理、经营及委托业务，积极开展水利风景区项目收益权质押贷款等多种形式融资。三是广泛吸引社会资金投入。鼓励符合条件的地方政府、水利部门融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利风景区投融资渠道；引导和鼓励外来资本与民营资本进入水利风景区建设领域。
    3.统筹规划，科学谋划水利风景区发展蓝图
    水利风景区规划的自然物质环境和社会物质条件千差万别，决定了景区规划具有不同的特点和重点。因此，要全面开展水利风景资源普查工作，并纳入第一次全国水利普查中，摸清水利风景资源开发与保护的现状及存在的问题，以制定水利风景区发展总体规划。
    水利风景区规划要尊重自然、经济、社会系统发展的规律。一是要将水利风景区建设放在加强我国生态文明建设、加快我国旅游业发展和推进中国特色水利现代化进程的大系统中谋划，将编制的水利风景区规划纳入全国“十二五”水利规划中。二是景区规划要作为一个系统来考量，保证满足水功能区安全、水生态环境安全的基本要求，考虑自然、经济、社会系统间的相互作用和影响，提出既保护自然生态又促进经济社会发展的水利风景区规划方案，并与有关水利规划、当地社会发展规划相协调。
    水利风景区规划要认真分析和妥善处理好各种矛盾关系，如水利工程运行安全与水利旅游活动开展的矛盾，水利风景资源开发利用与保护的矛盾，水利风景区建设与生态环境保护的矛盾，景区市场开拓与环境容量的矛盾，近期与长远、局部利益与整体利益的矛盾等。要注意抓好矛盾双方的转化和发展，如加强水生态环境保护，为水利风景区建设提供良好的资源与景观条件，以促进水利风景区的可持续发展；而做好水利风景区的建设、开发与管理工作，反过来又有利于促进水生态环境的保护，两者相辅相成，相得益彰。
    4.创新制度体系，为水利风景区发展提供坚强制度保障
    加强水利风景区制度体系建设，是推动水利风景区建设发展的根本保障。从法律层面，在水法等法律、法规编制和修订时，要将水利风景区的建设管理纳入法律当中，明确水利部门在水利风景资源开发、利用、保护和涉水旅游项目审批监管中的主体地位和职责权利。从规章和标准层面，一是要进一步建立健全水利风景区建设管理制度体系，与时俱进修订完善原有的规章标准，组织编制新的制度；二是要将水利风景区建设纳入行业管理规划，在水利政策制定、制度建设及标准定额修编和实施中，统筹考虑水利风景区发展的需要；三是在贯彻中央1号文件的实施方案中，将水利风景区建设管理作为重要内容加以强调。
    5.加强人才队伍建设，增强水利风景区发展后劲
    一是加强水利风景区管理机构建设，保障工作经费，稳定管理队伍，完善用人机制和人才评价、流动、激励机制，造就一批水利风景区专业人才。二是要有计划、有重点地引进一批高层次管理人才、经营人才、宣传人才、策划人才和服务人才。三是支持大专院校、中等职业学校开设水利风景区和水利旅游专业，鼓励、扶持高校和科研院所开展水利风景区与水利旅游科学研究及学术交流，编写、出版一批成熟的教材和具有较高学术价值的专著，提升水利风景区和水利旅游的科研教育水平。四是重视对从业人员专业技能的培训和素质的培养，将水利风景区建设管理人才列入培训计划，加大基层职工在职教育和继续培训力度，不断提高业务素质和工作能力。
    作者简介：司毅兵，副处长，副编审。
    参考文献：
    [1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011(4).
    [2]詹卫华.加强水利风景区建设与管理为构建生态文明服务[J].中国水利，2010(15).
    [3]金钟权，金基君，许歌辛，等.水利风景区管理模式的实践与思考[J].中国水利，2011(5).