城市工业遗产建筑保护与利用规划管理研究——以杭州市为例

    摘 要：在城市化高速发展的转型时期，随着城 区“退二进三”的快速推进，传统工业遗产建筑的保护与利用在迎来新的发展机遇的同时也面临着严峻的挑战，如何在规划管理中制定有效的政策法规，规范和保障工业遗产建筑的保护与利用，成为紧迫而重要的课题。本文以杭州市工业遗产建筑规划管理的具体实践为例，研究了工业遗产建筑在保护名录认定、保护规划编制、规划审批、用地审批、建筑审批、土地运作方式等规划管理政策体系方面的具体做法，希望对其他类别的遗产建筑的保护与利用有借鉴作用。
    关键词：工业遗产建筑，保护与利用，管理规定，研究，杭州市
    在各国50多年工业遗产保护实践的基础上，2003年7月，在俄罗斯下塔吉尔，国际工业遗产保护委员会通过了《关于工业遗产的下塔吉尔宪章》，首次以宪章的形式提出了保护的系统性指导性意见和落实保护的措施。
    国内对于工业遗产的保护和研究起步较晚。2006年4月，中国古迹遗址保护协会等在江苏无锡市举行了“中国工业遗产保护论坛”，形成了《无锡建议——注重经济高速发展时期的工业遗产保护），这是我国第一个关于工业遗产保护的纲领性文件。同年国家文物局发出《关于加强工业遗产保护的通知》，要求各地“清醒认识开展工业遗产保护的重要性和紧迫性，逐步形成完善、科学、有效的保护管理体系，制订切实可行的工业遗产保护工作计划，深入开展相关科学研究。”
    2010年4月23日中国城市规划学会在武汉召开了“城市工业遗产保护与利用专题研讨会”，形成了《关于转型时期中国城市工业遗产保护与利用的武汉建议》，要求各地建立城市工业遗产保护和利用的保障制度，做到有法可依。
    虽然国内也有一些很好的工业遗产建筑保护与利用项目的案例，如北京的798艺术区、上海的上钢十厂和8号桥、广东省中山市的岐江公园、杭州市的LOFT49等，其他如重庆、青岛、沈阳、武汉、无锡等地也有类似实践，但都没有一套系统完整的关于规划管理方面的政策法规，而且目前国内已有的规划管理方面的政策法规都是针对新建建筑的，不适用于已建建筑尤其是工业遗产建筑的规划审批，特别是对工业遗产建筑的规划用地性质、使用功能、土地运作方式、后续验收和批后管理等方面都没有明确的规定，造成规划管理工作中无法可依。本文以杭州市工业遗产建筑规划管理的具体实践为例，针对当前工业遗产建筑规划管理中存在的一些共性问题，提出具体的措施，试图构建一个完整的工业遗产建筑的规划管理机制。
    由于工业遗产包括物质和非物质遗产，内容比较多，本文主要探讨工业遗产建筑保护与利用中相关的规划管理问题。
    1当前规划管理中存在的主要问题 
    1.1工业遗产保护法规尚需完善
    现行的从国家到地方有关历史文化遗产保护的法规中，都没有专门针对工业遗产建筑保护的条款，已列入文保单位、文保点、历史建筑保护名录的工业遗产建筑可以遵照其相适应的法律法规来进行保护与利用。由于现行的政策法规对工业遗产建筑保护和再利用的指导性不强，约束力较弱，使得不少有保护价值的工业建筑由于缺乏法制的保护而面临破坏和被拆除的危险，亟需在现有法规体系的基础上完善工业遗产建筑的保护内容。
    1.2管理部门审批协调困难
    工业遗产建筑的审批涉及发改委、规划、国土、建设、消防、绿化、文物、房管等众多管理部门，管理上的条块分割加上缺乏相应的管理规定，增加了项目审批过程中部门之间协调的难度，造成审批流程的不畅和行政服务的低效。
    1.3保护名录认定程序缺失
    由于国家尚未有专门关于工业遗产建筑保护名录认定和审批程序，部分城市是以个案的形式，通过专家论证进行认定。这种方式灵活性大，但由于不是法定程序，其改变或撤销的随意性大，对建筑的保护约束力不强，保护规划难以落实。
    1.4规划用地性质难以界定
    通常建设项目都是按规划审批确定的用地性质进行建设，而工业遗产地块是建筑已经存在，功能调整后如何确定它的规划用地性质，这是现行的政策法规、规范难以解决的问题。规划编制无法明确界定工业遗产的用地性质，带来后续的规划管理以及与国土等部门的审批衔接等一系列问题。另外，工业遗产的再利用过程中由于建设主体和使用功能的不确定性，按照现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》，不能明确表达涉及工业遗产建筑用地的规划要求，对项目的审批和实施难以进行有效的控制和管理。
    1.5规划地块指标难以设定
    工业遗产建筑一般具有大空间、大跨度的空间环境特点，空间使用具有很大灵活性，地块的容积率、建筑密度等指标若按一般建设项目指标进行控制，则既不符合实际又限制了工业遗产建筑的保护和再利用。如何设定地块指标是规划管理中面临的一大难题。
    2工业遗产建筑规划管理政策体系构建 
    工业遗产建筑不同于新建项目，无法完全按照目前已有的建设项目规划审批程序进行管理。结合一般建设项目的规划审批流程和工业遗产建筑的特点，杭州市从保护名录认定、保护规划编制、规划审批、用地审批、建筑审批等方面构建工业遗产建筑的规划管理机制框架。
    2.1审批管理主体
    工业遗产建筑按历史、艺术、科学等价值的不同可分为文物建筑、历史建筑和其他工业遗产建筑。文物建筑和历史建筑都已有完善的政策法规体系和相应的审批管理主体，其他工业遗产建筑的审批管理，重点是对其再利用改造的管理，往往涉及遗产建筑所在地块规划指标的变动，主要的审批权限属于城乡规划主管部门，考虑到工业遗产建筑涉及管理部门较多，杭州市采取城乡规划主管部门牵头、多部门联合审批的方式，组织发改委、规划、国土、建设、文物、房管、消防、绿化等有关行政主管部门进行联合审查。
    2.2保护名录认定程序
    “每一国家或地区都需要鉴定、记录并保护那些需要为后代保存的工业遗存。”^①①杭州市于2008年对全市的工业遗产进行了全面的普查登记，随后编制了《杭州市区工业遗产（建筑）保护规划》，规划中推荐了一批工业遗产保护名单，经相关部门和专家咨询论证、公示并经市政府批准，建立了工业遗产建筑保护的基本名录。为了使后续发现的工业遗产能够及时得到保护，杭州市通过增补名录的方式，建立了一套动态的保护名录认定程序（图1）。
    2.3工业遗产建筑的使用功能与用地性质
    工业遗产地块用地性质的确定是规划审批过程中的一大难点。在确定用地性质之前首先应明确建筑的使用功能。规划管理需要对工业厂房再利用的使用功能进行规定和引导，旨在既有利于保护，又能发挥其大跨度、大空间、易分隔等优势，实现工业遗产保护和再利用的双赢。