香港与内地旅游监管模式比较——赴香港旅游业议会交流思考之一

前不久，作为国家旅游局质量监督管理所的一名工作人员，笔者到香港旅游业议会进行短期工作交流。交流虽然短暂，但却让笔者感触颇深、收获颇丰。
    工作交流过程中，笔者从旅游监管模式、旅游投诉处理、旅游者权益保障等多个方面，对香港和内地进行了对比，感觉是各有优势、各存不足。仅就旅游监管模式来讲，与内地的政府部门监管相比，议会的自律监管独立性和权威性稍弱，不过也最大限度地发挥了灵活务实的优势，能够较好地适应旅游业发展的新态势。
    总体来讲，香港和内地的制度设计和工作方式存在很多差异，但也正是这种“差异”为笔者提供了新的视角，得以在比较中重新认识、深入思考。
    两地旅游监管模式
    所谓“旅游监管模式”，主要是指旅游监管主体的范围、不同旅游监管主体之间的职责分工以及各旅游监管主体的监管方式。一个国家或者一个地区“旅游监管模式”的形成，是政治历史背景、行政管理体制、业界优势发挥、行业发展需要等多种因素共同作用的结果。经过多年来的不断改革与发展，目前，香港与内地均已形成了各自适应自身旅游业发展状况的监管模式。
    一、香港
    （一）监管体制沿革
    谈及香港的旅游监管模式，有必要回顾一下香港旅游监管体制的历史沿革，大体经历了几个阶段：
    ⒈1985年之前，在香港经营旅行社不受任何监管。
    ⒉1985年，《旅行代理商条例》生效，规定外游旅行社必须向旅行代理商注册处领取牌照，并且向“旅行代理商储备基金”缴付仅只一次的征费，使外游旅客即使碰到旅行社突然倒闭的情况，也不会全无保障。这是外游旅行社接受监管的起点。
    ⒊1986年至1987年，有几家外游旅行社相继倒闭，耗尽了旅行代理商储备基金。1987年，政府决定改行“双层监管机制”，即由旅行代理商注册处发牌，并由议会负责自律监管的工作。
    ⒋1988年，《旅行代理商条例》修订，规定外游旅行社必须先成为议会会员，才能领取牌照。议会成立独立运作的“香港旅游业议会储备基金”，规定外游旅行社必须向基金缴付外游团费的1%作为印花费，以保障外游旅客权益。议会注册为有限公司，以实报实销的方式申请拨款，以作营运开支。
    ⒌1993年，《旅行代理商（修订）条例》生效，“旅游业储备基金”依条例成立，取代了议会储备基金，外游旅行社必须缴付外游团费的0.5%为印花征费，政府决定将其中的30%拨给议会作营运开支，以代替实报实销拨款的方式。
    ⒍2002年，《旅行代理商（修订）条例》生效，规定所有入境旅行社必须领取牌照，而发牌条件之一是必须成为议会会员。这标志着入境旅行社正式接受监管。
    （二）监管模式
    
    香港最常见的监管模式有三种：一是法定监管，可以由政府部门负责监管，也可以由法定组织负责监管；二是自律监管，由业界的专业团体实行监管，这些专业团体可以有法律赋予的监管权力，也可以没有法律赋予的权力，而是由行业自行发起；三是共同监管，法定监管和自律监管在不同程度上结合，属于政府或者法定组织与业者合力监管的方式。
    由香港旅游监管体制的沿革可以看出，香港外游旅行社的监管模式经历了三个阶段：一是没有监管阶段（1985年之前），二是法定监管阶段（1985年—1988年），三是共同监管阶段（1988年至今）；香港入境旅行社的监管方式经历了两个阶段：一是没有监管阶段（2002年之前），二是共同监管阶段（2002年之后）。目前，香港对所有旅行社均实行共同监管，通常称之为“双层监管”，即由旅行代理商注册处和旅游业议会合力监管，由于旅行代理商注册处只负责发牌及相关工作，日常业务主要由议会负责监管，因此准确地说，香港目前实行的应该是“议会自律监管为主的双层监管模式”。
    二、内地
    
    目前，内地对于市场监管模式尚没有权威的概括，但政府监管始终居于主导地位。在转变政府职能、建设服务型政府的方针下，市场监管仍然作为政府的一项基本职能在不断加强，旨在维护公平竞争的市场秩序，提高市场竞争的效率。旅游市场作为内地市场的一个组成部分，同样接受政府部门监管。“旅游市场监管”有狭义和广义之分：狭义的监管对象仅包括旅行社、导游员和领队，广义的监管对象还包括等级景区、星级饭店等旅游实体。我们通常从狭义上使用旅游监管概念，监管主体以旅游行政管理部门为主，还包括工商、物价、质检、公安等相关部门。
    经过26年的发展，内地已成立中国旅游协会等5个国家层面的协会，31个省（自治区、直辖市）和90%以上的城市也都成立了行业协会。但和内地其他行业协会一样，旅游协会是基于政府职能转变改革的需要，通过自上而下的方式设立，具有浓厚的官办色彩。在实际运作中，旅游协会充当的是旅游行政管理部门的一个执行和落实部门，没有实现真正独立的管理和运行。尽管随着行业协会改革目标的逐步推进，在逐渐实现“政会分离”的过程中，行业协会的自律作用得到了一定程度的加强，部分行业协会制定了《行业自律公约》。但总体来讲，内地旅游协会实质性的自律功能尚未发挥出来。
    两地旅游监管手段
    一、香港
    
    香港旅游业目前实行双层监管方式，监管主体分别为旅行代理商注册处和旅游业议会。旅行代理商注册处作为隶属于旅游事务署辖下的一个部门，主要是依据《旅行代理商条例》进行监管，属依法监管的范畴；旅游业议会是以促进旅游业发展为宗旨而成立的担保有限公司，主要是依据《组织章程大纲》及《组织章程细则》进行监管，尽管对《组织章程大纲》及《组织章程细则》的法律性质尚存争议，但仍然可以将其归为依约监管的范畴。具体监管手段分述如下：
    （一）旅行代理商注册处。依据《旅行代理商条例》，注册处的监管手段主要为：
    ⒈旅行代理商牌照的签发及相关工作；
    ⒉调查旅行代理商违反公众利益的经营行为，包括监察旅行社的财务状况；
    ⒊暂时吊销或撤销旅行代理商的牌照及限制相关人员离港。
    （二）旅游业议会。以《组织章程大纲》及《组织章程实施细则》为基础，结合旅游业发展实际情况，旅游业议会主要监管手段为：
    ⒈会籍管理。旅游业议会会员分为属会会员、基本会员和普通会员三类，均设置有相应的资格条件，其中加入八个属会之一是成为议会会员的前置条件，目前议会已拥有会员旅行社1600多家，分为基本会员和普通会员。
    ⒉规例管理。由议会理事会制定作业守则和指引，会员不遵守任何守则或指引均可能受到理事会惩罚。议会目前有9个作业守则和80条指引，规管着会员旅行社、外游领队、导游、理事及各委员会的操守。
    ⒊纪律处分。议会包括五个纪律委员会，即规条委员会、内地来港旅行团规条委员会、导游及领队审核委员会、购物事宜委员会、消费者关系委员会，对于旅行社、领队、导游、登记店铺违反议会规例的行为予以纪律处分。
    ⒋投诉处理。议会接到旅客投诉，首先由议会办事处进行调解，旅客不满意调解方案且要求议会继续处理，则交由消费者关系委员会综合各种情况做出决定，旅行社如果对处理决定不服，可提起上诉，由上诉委员会做出最终决定。
    二、内地
    单从狭义旅游市场监管来讲，具体模式各地也有不同：大部分地区采用的旅游局模式，也有部分地区，如北京、海南采用的是旅游委的模式，以加强部门之间的协调与配合。政府监管需遵循“依法行政”原则，具体来讲，包括如下手段：
    （一）市场准入。主要依据《公司法》、《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《出境领队人员管理办法》等法律法规对旅行社、导游员和领队人员实行业务经营许可证管理或执业证管理。
    （二）市场检查。以法律法规为依据，针对旅游市场存在的突出问题，全面开展对旅游企业和旅游从业人员的市场检查，明察与暗访相结合，通过市场检查周、旅游行风暗访检查、旅游广告检查等行动进行现场检查、专项检查、联合检查。近几年在重点领域、重点环节依据有关法律法规从资质、合同、广告、价格等方面着手，以是否具有相关资质、恶性价格竞争、非法转让经营资质、强迫或变相强迫消费等长期存在的扰乱旅游市场秩序的突出问题为检查重点，加大了检查力度，取得了较好的效果。
    （三）依法处罚。对于通过各种途径（包括市场检查、投诉举报）发现的违法违规行为，要依法进行行政处罚，包括警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销执业证或营业执照等。相应的，《导游人员管理办法》还对导游人员实行了计分制管理制度和年检制度。这里要特别强调的是，《旅行社条例》将旅行社严重违反旅游合同约定的行为纳入了行政处罚对象，以有效保护旅游者的合法权益。
    （四）投诉举报处理。内地旅游行政管理部门近年来高度重视旅游投诉和举报，特别是旅游举报的处理问题。对于其中发现的重大违法违规行为，国家旅游局和一些地方旅游行政管理部门建立了行之有效的重大违法违规案件督办台账制度。
    （五）标准化管理。根据《标准化法》，旅游业推行的标准均为推荐性标准，某种程度来讲，其类似于依约管理的方式。目前已制定发布国家标准22项、行业标准18项、地方标准122项。近年来对旅游企业退出机制的强化、旅游标准化试点示范工作的全面推进，对于提高旅游监管水平发挥了比较明显的作用。
    旅游监管模式利弊分析
    香港实行的双层监管模式以议会自律监管为主，内地实行的旅游监管模式主要是政府部门监管。因此对两种监管模式进行对比，应重点对香港旅游业议会监管和内地旅游局（委）监管的利弊进行分析。
    一、监管依据。香港旅游业议会是旅行社的专业团体，以《组织章程大纲》和《组织章程细则》为基础，依约进行管理。内地旅游局（委）则属于政府部门，主要以法律法规为依据，依法进行管理。与内地法律法规的制定修改程序相比，议会组织章程及其规例的制定修改程序要简单和宽松得多，加之议会作为具有行会性质的组织，更加贴近业界实际，比政府监管更加务实灵活，可根据旅游市场新情况，适时发出各种守则和指引。如议会鉴于游学团日渐普及，为维护游学团团员的利益，于2006年实施了《经营游学团守则》。相对于议会自律监管，政府监管容易出现过松或过严的弊端。
    二、自身性质。香港旅游业议会是旅行社的专业团体，维护旅行社的共同利益是固有职责。内地旅游局（委）则属政府部门，不以维护某一特定团体的利益为目的。因香港旅游业议会的行会性质，相对于内地旅游局（委）监管，中立性和公信力略显不足，主要体现于如下两个方面：
    （一）投诉处理。香港旅游业议会认为只有有效维护旅客的正当权益，旅行社行业才能得到长远的发展。但在处理旅游投诉过程中，公众常以“自己人管自己人”质疑其偏袒业界，旅行社则认为议会作为维护其利益的组织对其管理过于严苛。
    （二）监管范围。香港旅游业议会认为导游和领队是旅行社的一线工作人员，直接影响旅行社的服务质量，因此将导游和领队也纳入了自律监管对象。尽管议会在提升导游和领队的服务水平和从业形象、保障旅客权益方面发挥了重要作用，但因其本身并非导游或者领队的专业团体，且没有设立正式途径让导游和领队反映意见，导致其监管导游和领队的合理性受到质疑。
    三、权力范围。《旅行代理商条例》规定，成为议会会员是取得旅行代理商牌照的前置条件，虽然这一规定一定程度上侵犯了旅游企业的自主选择权，旅游企业应当享有是否加入行业自律组织以及加入哪一个自律组织的自主选择权，却在加强自律监管、保证议会的纪律处分机制作用的发挥方面起到了重要作用。但与内地政府部门监管相比较，香港旅游业议会规管业界的权力仍然略显不足，例如没有法定调查权力和法定惩处机制，缺乏足够的权威性和威慑力。
    旅游监管模式未来展望
    香港的双层监管模式和内地政府部门监管为主导的模式，不能说哪一种模式最佳，两种监管模式均为旅游业的发展做出了巨大贡献。但因为各有所长，所以可以相互借鉴，两地也都结合自身实际确定了新的改革目标：
    一、香港。香港旅游监管模式的改革目标已经确定，即成立以非业界人士占大多数的独立的法定机构“旅游业监管局”，负责旅游业的整体规管，处理目前由香港旅游业议会、旅行代理商注册处负责的规管和发牌工作。将提高旅行代理商申请牌照的最低资本要求，以提升行业素质；为导游和领队设立法定发牌制度，以提高其专业性；设立独立上诉机制，处理针对旅监局裁决的上诉。
    二、内地。内地坚持旅游行业协会改革与政府职能转变相协调，在合理范围内加强政府监管的同时，逐步实现“政会分开”，将应该由行业协会行使的职能逐步从旅游行政管理部门转移出来，如星级饭店评比、等级景区评比等，大力推进行业自律，作为政府监管的有效补充。
    行业自律作为行业内交易规则的自我制定过程，应当是一种与政府监管相并列的市场治理手段。政府监管是对行业施加的外部约束，行业自律是一种组织内部自我约束，规范旅游市场秩序，两种方式缺一不可。然而，两种方式应当如何配合，哪些政府职能应当移交行业协会，行业协会如何发挥自律作用等是内地在转变政府职能、推进行业协会改革过程中应当认真考虑的问题。目前，旅游行业协会存在法律保障缺乏、权利和权力不足、中介地位模糊、监督规制缺少等弊端，需要在“政会分开”过程中加大改革和建设力度，充分发挥行业自律作用。
    （作者单位： 国家旅游局）